百度推广究竟受不受《广告法》监管

（原标题：工商总局开展网络市场监管专项行动 严查虚假违法互联网广告）

本报记者 夏旭田 北京报道

将 百度 、莆田系医院卷入舆论漩涡的“魏则西”事件仍在发酵，并受到更多监管层面的回响。

5月5日，国家工商总局印发通知称，将在今年5月至11月开展2016网络市场监管专项行动，其中一项重要内容就是严厉查处虚假违法互联网广告。

工商总局表示，正在积极推动建立网络市场监管部际联席会议制度，以销售假冒伪劣商品、虚假宣传等突出违法问题为整治重点，查办一批大案要案，公布一批典型案例。特别是对屡查屡犯的违法经营者，依法实施更严格的市场监管、更严厉的行政处罚、更有效的失信惩戒，震慑违法经营者，构建社会共治格局。

严厉查处虚假违法互联网广告

打击互联网虚假违法广告是专项行动的重要内容。通知称将严格执行新《广告法》规定，认真加强对监管执法热点难点问题的研究，严厉查处虚假违法互联网广告。

工商系统一位不愿具名的官员告诉21世纪经济报道，从前年起，工商总局越来越重视网络市场的监管，此前也开展过类似的专项行动，但时间与今年可能并不一致，如今出台这一专项行动很可能与当前的魏则西事件有关。

中国政法大学传播法研究中心研究员朱巍向21世纪经济报道表示，按照新《广告法》的规定，虚假广告是违法广告的一种，是专项行动重点整治的对象。他认为，对虚假广告的认定需要谨慎。

“至今为止，美国关于搜索引擎（ 谷歌 ）虚假广告的认定只有一起判例，如果太多的控制、要求进行广告审核的话，很可能会导致所有的自媒体信息都无法发出。”朱巍表示。

朱巍介绍，新《广告法》对虚假广告有具体、明确的规定。现在的问题是，搜索引擎的竞价排名是否适用于广告法存在争议。

“整体上，在这块现在的法律适用还是混乱的，对新事物的看待也是混乱的：一方面，百度推广和传统的广告不是一回事儿；另外一方面，百度推广具有广告的特性。”

朱巍认为，对百度最适合的定性应该是广告发布者，但是百度与普通的广告发布者有所不同，普通的广告发布者可以控制广告的“源”，百度推广是控制不了的。他认为，应当修改《广告法》，“百度像广告发布者，但具有特殊性，我觉得应该单独列举，明确其责任。”

中国人民大学商法研究所所长刘俊海则告诉21世纪经济报道记者，说百度推广不适用于新《广告法》是一个“白马非马”式的逻辑。

“2014年35个政协委员曾专门就此提交提案，要求搜索有偿推广应纳入《广告法》监管，为避免引发争议《广告法》也做了修改，但现在搜索引擎企业还是说《广告法》没写清楚，实际上它符合广告的核心特征，不点名并不意味着不适用于《广告法》。”

刘俊海表示，《广告法》在立法表述上存在争议的原因是，新《广告法》采取了列举加兜底的表述方式，但没有明确列出“搜索引擎竞价排名”适用于广告法，导致搜索引擎企业仍说自己不适用于《广告法》监管。

据悉，由工商总局起草、已经完成征求意见稿的《互联网广告监督管理暂行办法》将付费搜索排行认定为广告。

朱巍表示，这次专项行动最大的一个亮点是强调线上线下一体化监管。工商总局表示，已经建立网络市场监管工作领导小组，推动各业务条线的线上线下一体化监管。

“魏则西事件毫无疑问广告是有问题的，但是问题的责任人在谁，这是需要解决的。我强调的是，百度竞价排名等互联网广告的问题大多出现在线下，就像人照镜子，问题出现了，把镜子砸了不是办法。”

朱巍表示，线上应当去除虚假广告，提交审核；更重要的是线下，工商总局、卫计委入驻百度，应该有一个线上线下联动机制，从根儿上解决互联网广告问题。此外，线下必须追究涉事医院的责任。

建立网络市场监管部际联席会议制度

通知强调，要充分发挥整治虚假违法广告部际联席会议作用，加强部门间的协调沟通、信息共享和执法协作。此外，按照国务院办公厅、中央网信办的要求，工商总局正在积极推动建立网络市场监管部际联席会议制度。

朱巍表示，整治虚假违法广告的部级联席制度是全国人大在视察全国消费者权益落实情况提出的建议之一，已经做了一年多，主要涉及工商管理部门、卫计委、网信办、税务等部门。

上述工商系统官员表示，《广告法》实施以来，省市县三级也都成立了相应的联席会议，大都是工商部门来牵头，但实际运行中其他部门大都认为是工商部门的事情，没有动力来共同做好这件事，因而有些形同虚设，不同部门间“九龙治水”的现象也没有消除。

关于专项行动提到的网络市场监管部际联席会议制度，该名官员表示，上层一直有这样的设想，因为这种监管涉及到方方面面，很难靠一个部门独立完成。但关于成立联席会议能取得哪些实际成效，他表示仍很难预测，而是要看由哪些部门来领导。

通知要求，各地工商、市场监管部门要畅通与公安等部门的刑事司法衔接，加大刑事打击力度；健全与通信主管部门的网络交易监管协作机制，按相关规定提请其依法关闭违法违规网站；及时向质检部门通报网络交易商品质量抽检、定向监测信息，支持其净化生产源头；支持配合食品药品监管部门做好互联网食品、药品、医疗器械、保健食品广告等监管。

上述官员表示，部级联席会议现在面临最大的一个问题是，涉及到责任时大家互相推诿，涉及到利益或功劳时又纷纷争抢。

比如网络上的虚假宣传，它可能涉及到假冒伪劣产品，只有在超过一定额度算作刑事案件时，公安才会介入，不然的话就只能由工商部门去查，但很多虚假宣传的IP地址并没有在其管辖的区域内，而且工商没有扣押权力，只能就地封存，在没有被赋予更多的权力的条件下，工商部门的查处力度是不够的。

再比如，网络虚假广告案件的始发地、结果地、违法地很多都在基层，即市县一级，而基层不具备网上取证的技术能力，公安部门网监大队虽然有此能力，但更喜欢单打独斗，而非互相配合，因为由谁牵头，成绩就是谁的。

“所以，公安、宣传、文化、工信、质检等部门都在部级联席制度中，但协调起来比较困难，多数单位缺乏动力，尤其是基层，都习惯于单打独斗。”上述官员说。

如何构建监管长效机制

工商总局开展的是一个为期半年（5-11月）的网络市场监管专项行动，如何形成更为长效的监管体制值得关注。

上述工商系统官员称，这一短期的专项行动类似于公安部每年开展的专项“严打”行动，在严打期会集中精力做这个事情，但更长效的监管需要固定的人员队伍和相应的技术能力。

人员队伍方面，不少基层在推“三合一”，即把工商、质检、食药合在一起，由固定的专业队伍来做，但实际上，工商、质检、食药等部门仍然各有各的专项行动，相关人员只负责自己的领域，没有形成合力，这使得很多专项行动不能落地生根，更多的只是做些数据统计工作。

技术能力上，该官员表示，现在这些任务安排了，但上面并没有给下面相关的技术支撑以及相应的资金投入，这也是构建长效机制所面临的难题。

此外，形成常态化的网络市场监管，需要解决地方保护主义和政绩重视程度较低的问题。

比如，浙江政府会更重视网络市场监管，其工商部门打假颇具成效，是因为其承担着维护当地企业品牌（比如安踏）的责任；但是，很多地方没有自有品牌，甚至更多的是仿冒、贴牌产品，政府自然也不够重视网络市场的监管。

政绩是另外一个问题，上述官员介绍，当前基层工商监管的重心是特种设备、食品油品安全、重大安全事故等，这些领域容易产生重大安全事故，并影响到地方政府的政绩，因而是监管的重中之重。“网络市场监管一方面比较新，相关培训的普及面也低，而且它不会发生大规模的严重事故，很多时候只是口头强调，但是重视度还不够。”

朱巍认为，打击虚假违法广告、建立网络市场监管长效机制一方面需要进一步完善立法，另一方面是要发挥消费者、媒体、乃至全社会的作用，及时反馈沟通监管存在的问题。(编辑 郑升)