北京积分落户： 800万北漂“新独木桥”

按照上海和广州等特大城市的积分落户实施情况，预计北京每年通过积分拿到户口的人不会超过1万人，而目前北京市有大概800万“北漂”，大专以上学历的约300万人。

“从几百万人里梳理出符合积分落户条件的几千人，跟大海捞针一样复杂。均等性积分，是一个粗选，特殊性积分项目，能增加申请人的识别度，迅速刷下来一批人。”

2016年8月中旬，北京市对外发布了《北京市积分落户管理办法（试行）》（下称《办法》），从2017年1月1日起实施。按照“办法”，符合一定条件的“北漂”（特指在京工作的非京户籍人员），可通过积分落户申请获得北京户口。

北京市发改委相关负责人在新闻发布会上表示，北京每年根据实际申请人员规模，结合年度人口调控目标要求，通过综合测算统筹研究确定落户分值。每年的落户分值和规模均不确定。政策试行三年，三年后根据具体情况做出相应调整。

从已经实行积分落户制度的几个特大城市的实践经验来看，每年通过积分落户拿到户口的，一般都在5000人左右，比如上海和广州。

考虑到北京作为首都的特殊性，目前舆论普遍认为，北京每年的积分落户名额不会太多。比如，北京市社科院市情调查研究中心副研究员李晓壮就对媒体表示，他认为北京每年积分落户不会超过1万人。

北京市社科院今年6月发布的《北京社会治理发展报告（2015—2016）》显示，2015年北京市常住外来人口为822万余人，其中，近六成为高中以下 学历。这部分人符合一定条件也可以申请积分落户，但胜出的可能性非常小。剩下有大专以上学历的北漂，目前差不多有300万人。可见，积分落户相当于千军万 马过独木桥。

对于北漂来说，在积分落户政策之前，北京市已经有多个落户渠道，比如人才引进和投资创业等。这些渠道每年释放出来的户籍资源都很有限。

这一次积分落户，给北漂们新增了一条拿到北京户口的渠道。但由于北京严控人口规模，注定了北京积分落户每年落户数只能是“杯水车薪”。

加分项

45岁以下的能加分，是因为北京老龄化现象太严重。将职住因素列为重要导向指标，是为了呼应“京津冀一体化战略”。

北京的积分落户政策可以总结成“4+2+7”。即4个资格条件、2个基础指标和7个导向指标。

北漂族只要满足“持有北京市居住证、法定退休年龄以下、在京连续缴纳社会保险满7年和无刑事犯罪记录”四个条件，即可申请积分落户。自今年10月1日起，北京市将用居住证替代实行多年的暂住证制度。

大多数资深北漂都能符合上述四个条件，尤其是新政策下，居住证的办理难度，跟之前办理暂住证的难度差不多。

“2项基础指标”指的是合法稳定就业和合法稳定住所。“7项导向指标”包括教育背景、职住区域、创新创业、纳税、年龄、荣誉表彰和守法记录。其中，导向指标是积分落户的关键。

具体来说，大学专科学历积10.5分，本科积15分，硕士积26分，博士积37分。年龄在45岁以下申请者，加20分。

一位要求匿名的消息人士告诉南方周末记者，45岁以下的能加分，是因为北京老龄化现象太严重。官方公布的数据显示，2015年北京60岁以上的户籍老年人，占总人口的23.6%，远超10%的国际老龄化社会标准。

有房的申请者每年积1分，租房的每年算0.5分。如果申请者居住地和上班的地方，都从城六区（指北京的东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山这六个中心城 区）搬到郊区，每年能加4分，最多加12分。如果只是居住地搬到郊区，但还在城六区上班，每年也可以加2分，最多加6分。

中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员黄顺江对南方周末记者表示，政策制定者将职住因素列为重要导向指标，是为了呼应“京津冀一体化战略”。

如果申请人是省级以上劳模或者全国道德模范，或者见义勇为者，加20分。自积分政策实施之后，申请人在北京被行政拘留过的，每条记录减30分。

另外，申请人要经过公示才能落户。弄虚作假的单位及个人，将被取消当年及以后5年的申请资格，已经落户的也将予以注销。

2016年北上广深积分落户申请条件。（北漂/图）

政策背后的无奈

对大部分北漂来说，积分落户很遥远。设立一些特殊性积分项目，能让一部分人脱颖而出，减少挑选难度。

在研究了北京积分落户政策后，清华大学公共管理学院副教授贾西津得出的结论是，对于人才类和对北京有特殊贡献的人（如见义勇为者）是好事，但对大部分北漂来说，积分落户很遥远。

目前的导向指标，大部分都是均等性积分项目，这些项目大部分申请人都能拿到相应积分。但同时政府又设立了一些特殊性积分项目。贾西津认为这是政府有 意为之。因为北京的北漂群体人数基数太大，只出台均等性积分项目，会筛选出很多符合条件的落户者。这时候设立一些特殊性积分项目，能让一部分人脱颖而出， 减少挑选难度。

“从几百万人里梳理出符合积分落户条件的几千人，跟大海捞针一样复杂。均等性积分，是一个粗选，特殊性积分项目，能增加申请人的识别度，迅速刷下来 一批人。”贾西津对南方周末记者说，即便是政府从5万个申请者里选出5000人，也是一个难度极大的工作。她建议政府扩大落户口子，引入摇号机制。

对于特殊性积分项目如见义勇为等，贾西津认为过于特定化，她建议特殊性积分项目多跟志愿者和社区义工等城市公共服务结合起来。比如广州的积分落户政策，申请人做义工的行为可以折算成相应积分。

北京市协作者社会工作发展中心主任李涛告诉南方周末记者，目前北京市的外来人口，主要是外地进城务工人员和集中在中关村等地的高科技企业里的北漂族。

其中，外来务工人群对积分落户政策仔细研究后，大都遗憾和失望，因为这些务工人员大部分都是非正规就业——没有社保和缴纳个人所得税，比如小商小贩、建筑和装修工人、家政、保姆等。

“他们提供的细微公共服务，覆盖到政府公共服务难以涵盖的地方，是北京看不见的一个稳定器，他们对北京的贡献并不比创新创业的高学历人才小。”李涛建议， 目前北京市对于高科技企业的北漂们，有一个派发北京市工作居住证（俗称北京绿卡，能享受大部分北京户籍人口的同等待遇）的政策，所以积分落户应该更多向普 通劳动者倾斜。

一位社科院研究员告诉南方周末记者，目前北京市每年约发放两万多个工作居住证。

实际上，政府也意识到了这点。南方周末记者比较发现，《办法》删除了草案中的一些就业歧视条款，比如删除了“在区域性专业市场、一般制造业、《北京市工业污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录》范围内就业的申请人，就业每满1年减6分”的规定。

要求更严门槛更高

“北京的积分落户要求更严、要求更多，门槛更高，难度更大，口子较小。”

在北京之前，上海、广州和天津等地已经出台了积分落户政策。

特大城市中，上海2013年7月首先实行居住证积分制度，规定满足本科以上学历、在沪投资创业等条件可以申办上海市居住证。持证满7年后，同时满足参加上海市城镇社会保险满7年等条件后，可申请上海市常住户口。随后深圳、杭州、广州等城市也都相继出台了居住证制度。

相比其他特大城市，首都北京的居住证制度前期准备工作更为谨慎。消息人士告诉南方周末记者，在“该不该搞、能不能搞”的问题上，北京市政府就讨论了好几年，直到2013年才确定要搞。

鉴于北京市面对的人口增长压力，这并不奇怪。知情人士告诉南方周末记者，2004年时，北京市曾做过中长期规划，到2020年北京的人口规模达到1800万，然而等这个规划经过国务院十几个部门会签，于2008年批下来时，北京的实际人口已经突破了这一数字。

爆发式增长的人口，对北京的教育、医疗卫生、交通和环保等资源形成了极大压力。与此同时，大量非户籍人口为城市发展做贡献的同时，在购房、医疗、子女教育等方面无法享受到与户籍人口同等的待遇，也成为一大社会问题。

2014年7月，国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求把有能力和有意愿长期在大城市就业的外地人转化为当地城镇居民，人口超过500万的特大型城市，要建立和完善积分落户政策。

北京发改委人士8月中旬在《办法》公布的新闻发布会上表示，北京市正是在2014年成立了政策起草小组研究积分落户制度，并充分借鉴了上海等城市的做法。

目前几个特大城市的积分落户政策，基本原则和积分项设立都比较相似，但落户门槛有高有低。比如在社保年限上，北京和上海要求7年，广州是4年，天津是1年，深圳则是半年。

各地也都有自己独特的加分项。比如上海，突出强调紧缺急需专业的加分；广州作为珠三角制造业中心，在积分指标里强调申请人的技术能力和职业工种；北京则在积分导向指标里，增加了住在郊区的申请人的分值，以疏散市区人口。

2015年12月，北京就居住证和积分落户两项政策公开征求社会意见，共收到了有效意见7658条。政府从上述意见中，选了以下几条进行采纳：一是调整了 申请人的年龄规定，从不超过45岁，变成现在不超过法定退休年龄；二是调整完善了教育背景指标设置；三是删除了部分减分项。

上述消息人士告诉南方周末记者，一开始政策制定者认为，很多人是工作之后再读了硕士或者博士，而且大部分都是在职研究生身份。这些人在读研究生期间已经享受了社保、就业、租房或者购房的积分，所以草案规定，只有全日制学历才能获得积分。

但在征求意见的时候，很多人认为，就业期间读研究生是爱好学习的表现，政府应该鼓励。

最后政策调整为非全日制学历也可以积分。只不过，在职期间的学历积分，跟在职期间的社保和居住积分，不累加。同时，删除了获得多个学位的加分政策。

此外，专科生的积分从9分，提高到了10.5分。硕士的积分降低了1分，博士的积分降低了2分。“这主要是考虑到很多高学历人群本身就有了北京户口，而且很多北漂的学历都是专科。”上述匿名消息人士对南方周末记者说。

草案中被删除的减分项包括，疏解行业就业、迁入城六区居住和就业、企业信用记录等方面。官方的解释是，需要“传递社会正能量”。

“总体上来说，北京的积分落户要求更严、要求更多，门槛更高，难度更大，口子较小。”黄顺江对南方周末记者评论说。

终极目标？

“未来的改革方向应该是，一个人只要在中国纳税，就能在任何一个地方享受到公共服务。”

新的“居住证+积分落户”制度，也意味着北京市流动人口服务管理的升级。

在此之前，北京市管理流动人口的主要手段是暂住证制度。北京的暂住证分为A、B、C三种，并使用绿、橙、红三种颜色。按照管理部门的解释，绿色A类证发给 来京合法从事务工经商5年（也曾说过3年）以上，对北京建设有突出贡献的人员；红色C类证则发给来京务工经商不满一年的人员；时间上介于二者之间的人员发 橙色B类证。

暂住证由北京市公安局统一发放。与暂住证并行的，还有上文提到的工作居住证，由北京市人社局发放。

对于中国大城市纷纷出台积分落户政策，贾西津对南方周末记者分析说，一方面大城市人口压力太大，有调控和疏解人口的政治压力；另一方面是社会舆论的压力，要求大城市给外来人口落户“开一个口子”。

尽管贾西津认为，这个小口子的象征意义大于实际意义，但她也认为，如果政府觉得这个口子可承受，方法慢慢成熟，很可能会扩大口子。她相信积分落户只是大城市户籍改革的一个步骤，政府最终的目标是取消户籍制度。

在中国，大部分公共服务都附着于户籍之上，造成大城市户籍的含金量畸高。有网友统计过，北京户口上附加了八十多种福利功能，以至于很多人愿意用上百万元去“买”一个北京户口。

贾西津认为，中国的公共服务也将逐渐跟户口脱钩，但这将是一个漫长的过程，涉及税收体制等配套改革的推进，现在是一个人必须在一个城市里纳税和缴纳社保， 才有可能享受这个城市的相应公共服务。“未来的改革方向应该是，一个人只要在中国纳税，就能在任何一个地方享受到特定的公共服务。也就是把人按照权利和义 务来划分，而不是按照户籍来划分。”她说。

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