无人机频频闯祸，立法监管能否治理空中交通乱象？

文/东方亦落

11月27日，2015通航发展峰会在北京召开。中国航空器拥有者及驾驶员协会执行秘书长、无人机管理办公室主任柯玉宝在会上表示，我国将出台《轻小型无人航空器运行暂行规定》，这也是我国首部关于无人机的“交通法规”。

无人机在近年可谓是异军突起，各媒体连篇累牍的报道以及无人机在消费市场的愈发普及让人们对其渐渐熟悉。但是，随着无人机消费级市场规模的进一步扩大，因相关法规不完善而导致的一系列隐患逐渐浮出水面，在造成问题的同时也阻碍了无人机行业的进一步发展。

俗话说：没有规矩，不成方圆。目前阻碍无人机发展的最主要因素既不是技术的不成熟，也不是操作的难度高，而是行业缺乏立法监管。

无人机频频出现问题，使各方关于立法的呼声日渐高涨。这既有利于减少事故发生，保障“空中交通”的秩序，更有利于加快无人机在消费级市场的普及速度，从而促进行业的进一步发展。

一、事故频发问题繁多，无人机行业亟待立法

近日，美国著名私立研究学府巴德学院公布了一组关于美国无人机安全问题的检测数据。根据数据显示，从2013年12月17日至2015年9月12日，无人机与遥控飞机、民航之间共发生了327起危险的“亲密接触”事件，其中航班为避开无人机改道而行的事件多达28次。

值得注意的是，这些事故多发生在400英尺以上的空域或是以机场为中心的周围五英里的范围内，而这恰恰是FAA（美国联邦航空管理局）划定的无人机禁飞区。

此外，研究报告还显示，人口越密集的地方，发生事故的概率越大。排名前十的事故多发城市如纽约、洛杉矶等，均是人口超过20万的大都市。

相对来说，美国、加拿大、澳大利亚等国家对于无人机的管理更为宽松。一般情况下，个人驾驶消费类无人机无需相关部门审核。例如在美国，低于700英尺或1200英尺的范围被划为G类飞行空域，在此范围中飞行无需申请，安全问题也由驾驶者自行负责。

而在我国则不具备此概念，任何高度的飞行器在进行使用之前均需向有关部门报告。而且从2009年起，中国民航局也开始陆续颁布例如《民用无人机空中交通管理办法》等一系列规定。

但是，由于这些规定存在着内容笼统、界限模糊、申请流程不明确、缺乏强制执行力及可操作性低等缺陷，所以并未起到太大作用。 无人机驾驶者的申请率依然很低，多数无人机仍然没有“牌照”。根据《中国无人机报告》显示，我国无人机驾驶员仅有1249名，上万无人机处于“黑飞”状态。

无人机缺乏监管导致事故频发，首先危及的就是人们的生命安全。 巴德学院的报告中指出了无人机与飞机相撞的严重后果：“在一定速度下，鸟类撞击足以穿透机舱，这绝不是危言耸听，无人机完全有可能冲入飞机驾驶机舱，造成驾驶员重伤或者危及其他乘客安全”。

另外，缺乏监管导致的一系列后果会使其在大众心中造成不良印象，从而阻碍无人机在消费级市场的普及。而缺乏相关法规的约束也会导致无人机行业乱象丛生，从而阻碍整个行业的发展。

综上所述，不难感受到无人机安全问题的严峻性。因此， 无人机行业的立法监管迫在眉睫 。

二、相关法律即将出台，保障“空中交通”安全，促进行业发展

随着无人机频频“闯祸”，各国也都意识到了监管的重要性，纷纷出台相关法规。

美国加州议员针对无人机干扰消防工作的问题向众议院提交法案，要求对干扰者罚款1000美元到1500美元，并实施最长期限为6个月的拘留；

日本内阁针对小型无人机出台《航空法》修正案，要求未经许可的无人机禁止在住宅密集地及机场周边飞行，违者将处以50万日元（约26700人民币）的罚款；

英国民航局于7月22日发布了无人机安全管理规范，规定民用无人机必须在视线范围内（约500米）操作，高度须低于122米；

新西兰则出台新规，要求无人机只能在白天使用且垂直高度不得大于120米，不得阻碍其他飞行器，如需夜间使用需向民航局申请。

在各国都针对无人机积极采取行动的大环境下，我国也不例外。谈起即将出台的《轻小型无人航空器运行暂行规定》，柯玉宝表示：“最快将有可能在今年底完成”。

对于无人机的立法，主要针对操作者、适航领域和飞行器运行三个方面。 除了我国此次即将出台的首部法律外，民航局也在针对无人机的适航标准进行推进，预计于明年初面世。

对于这两部新法规，柯玉宝说：“这两项法规说白了就是无人机的交通规定。对于消费类无人机，7公斤以下，不在重点人口稠密区管控没那么严格，如果在人口稠密区管控会比较严格，当然也要申报相应飞行计划”。

由此可以看出，我国的新法规对于无人机的操作者资格及适航领域进行了较为严格的规定，这有利于保障民众安全以及进一步规范无人机使用流程。

除了从法律层面对无人机进行监管，还可以通过监测无人机飞行运载系统来掌握无人机的使用情况，从而达到监管的目的。目前，各国对于无人机飞行器并无有效的法律层面监管方式，而是主要依靠实力强大的企业来实现。

在国外，亚马逊、谷歌、威瑞森等公司正在协助NASA（美国宇航局）开发UTM（无人机交通管制）系统，以防止无人机在空中发生碰撞。在我国，中国航空器拥有者及驾驶员协会也正在开发有助于解决低空小型无人机问题的AOPA云平台，大疆也完成了与用户对接的飞行申请软件系统，用以解决用户与相关监管单位沟通不畅的问题。

除此之外，实名制也是解决无人机产生问题的有效方法。 柯玉宝认为：“未来无人机相当于我们现在手里的手机，手机买了要加入运营商才能用，今后无人机也一样，要实名制，要加入运营商才能使用”。

尽管现下的大部分无人机并未采用实名购买制度，但是由于关于无人机运载系统的SDK（软件开发工具包）开放平台需要用户的实名信息方能进行注册认证。因此，未来实名制购买无人机极有可能成为趋势。

由于无人机属于新兴行业，很多人担心立法监管力度太大会限制无人机行业的发展。其实，立法规范恰恰能够促进无人机行业的发展。

这一点可以借用马云在第二届世界互联网大会闭幕式上的一段演讲来进行类比。在闭幕式上，马云就互联网监管问题发表了自己的观点：“当然不是每个人都喜欢被管理，或者绝大多数的人都不希望被管理。美国有一些自由思想认为，互联网不需要管，该怎么样就怎么样，但是政府总是喜欢管的。事实上我觉得出了问题，大家觉得再管已经晚了”。

“我在海外有不少人讲，中国的互联网是不是管得太紧，但是我自己这么认为，不管怎么样，这个国家管出了七亿互联网用户，管出了BAT，管出了无数的创新，还是有很多东西值得我们学习和反思”。

他山之石，可以攻玉，马云对于互联网监管的观点同样可以迁移到无人机行业。虽然立法监管会让无人机行业受到诸多限制，但是却更有利于解决其中的诸多乱象。如果这些问题得以解决，将对行业成熟产生极大助力。不但有助于无人机价格降低，也可以使民众对无人机产生更好的印象，从而加快无人机向消费级市场的普及，推动整个行业的进一步发展。