大数据战略实施的实践逻辑与行动框架

　　 【摘 要】 大数据即将带来一场颠覆性的革命，无论是生产方式、生活方式，还是行为方式、思维方式，无论是经济生活、文化生活，还是社会生活、政治生活，都将发生显著性的变革。大数据不可避免地成为促进组织服务创新、经济社会发展、国家治理现代化的核心引擎。从许多发达国家制定的大数据战略来看，大数据政策实施和行动计划明显具有规划性、开放性、智能性、价值性、安全性、保障性的特点。中国大数据战略的实施必须建立统一的大数据公共资源平台、构建大数据开放共享机制、完善大数据隐私保护体系、发展大数据相关的新产业和新业态、加强大数据关键技术的研发和应用、推进大数据人才储备政策的保障和实施。

　　 【关键词】 大数据战略；智慧型国家；国家治理

　　 一、互联网时代的大数据战略

大数据（big data）是指在有限的时间内用借用一定的工具对大量的信息进行挖掘、管理、分析和处理的数据集合。大数据通过运用高端科学技术处理，能让决策力度更强、洞悉发现事物的力度更敏锐以及让信息资产处理更加符合流程化。从生产资料上来说，大数据的发展衍生了其他稀有的新兴产业链。每个行业和领域所产生的数据都有其存在价值，挖掘、收集、处理、分析这些数据能够带来巨大的经济收益。作为一种新兴事物，大数据具有“4V”的特征，即Variety（多种类）、Value（高价值）、Volume（存量大）、Velocity（快速），可以迅速地收集到公共部门、企业以及私人组织等多个领域的数据资源，在政治、经济、文化、生态、社会等领域发挥十分重要的功能和作用。

随着2008年“智慧地球”这一重大课题的提出，全世界都在构想怎样让自己才能变得更加智慧。2009年，为了推动数据挖掘和管理方式的创新，联合国秘书长执行办公室宣布开启“全球脉动”倡议计划。2012年，联合国向外发布了《大数据促发展：挑战与机遇》的白皮书，对网络数据推动世界的发展的作用进行了深入探讨。大数据的巨大魅力使得其受到全世界各个国家的极力追捧，“智慧国家”的建设也在不断向前深入发展。作为一种新兴的战略资源，大数据以其独特的魅力和对社会的巨大推动作用，被世界各国政府、企业和私人组织所重视，“智慧政府”“智慧企业”“智慧城市”被不同类型的组织确立为组织发展目标[[1]]。

在信息技术时代，大数据作为一个新兴产物不仅影响整个社会经济的发展，为社会经济活动提供数据支撑，有利于政府转变职能，实现国家的经济转型，而且其所衍生出来的新产业链，还能与物联网、云计算等进行联动，对于时代的发展具有促进作用。麦肯锡全球研究所的分析估计，开放数据有可能在七个关键领域（教育，交通，消费品，电力，石油和天然气，医疗保健和消费金融等）中实现每年超过3万亿美元的额外价值[[2]]。现在，大数据在产业竞争中所体现的作用越来越明显，西方等发达国家已经开始利用大数据制定新一轮信息战略，各国之间的竞争将会更加激烈。由于在商业领域的广泛应用和流行，大数据的技术红利迅速释放，也惠及国家治理和政府管理的实践中，尤其是在政府科学决策、政务公开、精准管理、公民参与等关键领域的价值非常明显。2011年3月22日，美通社——总统科学技术顾问委员会（PCAST）的报告提出了每个联邦机构都需要有一个“大数据战略”[[3]]。大数据的广泛应用为实现“数据治国”产生了深远的影响，大数据能够形成用数据分析、用数据决策、用数据创新的治理思维，从而引领智慧型国家建设。

　　 二、大数据战略实施的基本类型

大数据战略理论框架至少分为四个层面，即政府治理、经济发展、社会服务及其他领域四个层面的大数据战略（如图1），这一框架为大数据战略实施提供了理论框架与实践纲领。

（二）经济发展大数据战略

自从麦肯锡全球研究所在2011年推广大数据这一术语以来，已经成为经济领域新的推动力[]。它促进企业、政府和个人进行协作，不仅能提高企业竞争力，而且有利于推动企业创新，主要表现为：首先，大数据战略能为企业在经济全球化趋势中提供重要机会。在日益数字化社会中，大数据已经成为企业的关键性资源，云计算、低成本传感器、移动性、大数据及企业分析能力的融合，不仅提高了企业生产效率及降低了生产成本，而且有助于企业把握全球化竞争面临的重要商机。需要指出的是，虽然只有约5％的大数据能为企业正确决策提供支持，但并不妨碍有效运用巨量数据带来的潜在及丰富的机会[]。其次，有利于创造全新的商业机会及形成新行业。基于巨量数据基础上形成的“经济想象力”，可以为企业发展提供意想不到的机遇，这一想像力是建立在大数据分析特征之上。传统数据分析先从研究假设开始，然后再收集相关数据加以验证。大数据分析则相反，从巨量的已有数据开始，进而分析及揭示数据之间的关系及规律。相关研究表明，这些意想不到的相关性分析可能提供重要的经济规律及发现前所未有的经济发展机遇。再次，大数据分析融进企业业务运营及管理决策中，能为企业采取更具洞察力及适当的经济行动提供重要基础，使得企业采取不同方式进行管理与运营，在面对发展变化时能及时响应与更快行动。最后，大数据能够极大提高企业创新能力与生产效率。大数据分析为节约企业成本和提高生产效率提供了机遇，这又进一步鼓励了企业创新。因为大数据驱动企业决策流程替代了传统直观决策模式，不仅为企业得到异于传统的发展思路，而且为消费者和公民创造了“新”价值。

（三）社会服务大数据战略

大数据能有效确定当前服务质量与状况，及时发现社会服务局限及差距，帮助社会组织更好向需要服务的民众提供服务。这是因为：第一，大数据能够促进社会服务模式创新。通过改进服务目标（根据“隐私法”和其他相关立法），有助于加强社会服务管理、防止“过度服务”及提供个人化的定制服务，确保民众不会错过任何可能获得的社会服务，如适当的卫生、福利服务、主要基础设施服务、个性化社会保障福利提供和应急服务等[]。通过分析和使用巨量数据，也有利于创建新的业务模型和服务模式，进一步开发与创新社会服务[5]。第二，大数据分析能为社会组织提供科学的决策证据。通过使用先进的大数据平台及分析工具，能够定制反映特定个人与社区需求的社会服务。大数据能使民众能更简单、更容易获得个性化服务，更好地将社会组织、个人及社区需求整合，进而降低服务成本和提高服务效率[4]。第三，大数据有利于促进以“个人或群体为中心”向“以公民为中心”服务模式的转变，能更好为低收入家庭及残疾人等弱势群体提供针对性服务。例如，大数据能有效确定个人或团体获得社会服务的资格，而不需要他们意识到或明确申请[5]。

（4）其他领域的大数据战略。大数据战略不仅能在政治、经济和社会服务领域发挥重要作用，而且也能促进其他领域服务模式及治理范式变革，如交通运输、教育卫生、环境威胁、基础设施、应急管理、智能领域的应用（国防、安全、科学和其他非服务领域）等，在这些真正需要大数据的领域得到有效运用。

　　 三、大数据战略实施的基本原则

纵观欧美澳亚发达国家大数据战略的实施政策和行动计划，概括起来具有如下几个方面的原则：

第一，规划性原则。一是大数据战略目标的设置运用了国家力量推动大数据战略的实施，同时促进关键技术的研究，推动大数据相关产业升级和大数据产业集群的形成和发展；二是大数据战略着重支持的项目有明确的方向和明晰的清单，美国大数据战略清楚地公布了白宫计划支持和发展的项目和方向，澳大利亚政府把计划在一年之内所准备的大数据行动以及执行的时间点都进行了公布，英国政府对大数据行动计划向公众作出了11项承诺；三是大数据战略具有强有力的组织保障，很多国家都设立了专门的管理执行机构来对大数据战略进行规划，通过扩大政府对大数据的投资力度，加速核心技术研发和专业技术人才培养，促进大数据战略目标的实现。

第二，开放性原则。2009年美国政府开放数据门户网站data.gov上线，美国也成为了首个推行政府数据开放的国家。自美国推行政府数据开放以来，到2014年，全球已经有超过40多个国家（地区）实施了大数据开放运动。2013年6月，在北爱尔兰举办的八国峰会上，各国首脑共同签订了《开放数据宪章》，一致同意将本国政府的数据更进一步地向公众开放。2013年11月，法国政府制定了《八国集团开放数据宪章行动计划》，着重完成对政府数据的开放。英国政府承诺开放关于交通运输等方面的核心公共数据库，并率先在全球建立第一个“开放数据研究所”。

第三，智能性原则。随着各尖端技术的流行，智能化、智慧化成为推动国家、城市、政府、企业等各行各业跨越式发展的重要驱动。以德国为首的西方发达国家陆续启动了智慧地球、智慧城市、智慧国家的建设。2010年11月，德国政府就发布“数字德国2015”战略计划，目的是为了促进通信技术和信息产业的发展为以智能化和数据化的“工业制造4.0战略”助力。韩国从2011年开始建立“智慧城市”，提出了“智慧首尔2015”计划，将首尔建设成全球范围内使用智能技术最便捷的城市。经过几年的建设，首尔基本建立起了智能政务服务，能够很好地适应未来城市社会经济发展需求。2013年6月，日本政府拟定“电子政务开放数据战略草案”，并建立了跨部门的数据检索平台，将日本建设成为世界最高水准的广泛运用信息产业技术的社会。

第四，价值性原则。大数据的价值在2012年4月被英国经济与商业研究中心（CERB)的研究报告进一步所证实。报告对2012—2017年大数据给英国经济上带来的效益进行了统计。在2011年，英国的公共组织、私人组织、企业等数据资产的价值为251亿英镑，到2017年，其数据价值翻了接近一倍，达到407亿英镑。同时，大数据为英国整个社会所创造就业的财富价值达到240亿英镑，为各种中小企业创造的发展前景，预估价值超过400亿英镑。该报告还对大数据在其它新兴业务市场的发展趋势进行预测，可创造大量的就业机会，运用大数据能够及时了解消费者的需求，改善服务质量，在此过程中将产生超过700亿英镑的价值。国家公共部门可以将大数据运用到医疗领域，对这一领域的诈骗进行检测和分析，可以节约成本费用数十亿英镑[]。由此可知，假如我们可以将大数据运用的范围扩大，大数据的价值将得到更多的体现，科技、人文、企业、政府部门甚至整个社会生产力的发展都会因此而受益。

第五，安全性原则。在美国，由于历史等各个方面的原因，公民的隐私权是至高无上的，建国之初就以宪法的形式明确了公民的隐私权，面对数据公开和共享的主流趋势，处理好公民隐私与数据共享间的关系至关重要[]。在美国总统行政办公室向白宫提交的一份名为《大数据：把握机遇，维护价值》的报告中，就特别提到了政府不仅要致力于发挥大数据的技术在公共部门和私人部门的正面价值功用，也不能忽视由此可能引发的隐私泄露的问题，必须竭力保障公民的隐私权。数据共享和开放是大数据价值功用的应用之意，而大数据的共享和开放意味着强化对数据安全管理，强化对个人隐私保护。

第六，保障性原则。2012年5月，美国政府斥资2亿美元研发包括包含数据的储存、分析和收集等关键大数据技术，不仅直接有利于保障国家安全，引领世界新技术发展潮流，也致力于培养充足的专业技术人才。2013年2月，法国政府以高新技术产业、制造业等为目标公布《数字化路线图》，进行新一轮的投资计划，对大数据在内的七个未来项目发展投入超过1000欧元。欧盟推出的《欧盟开放数据战略》则将重点放在了大数据技术处理、数据门户网站以及科学研究数据基础设施等几大领域，目的是服务于欧洲企业和社会公众更加便捷快速地获得以政府为主的公共组织信息，建立一个汇集不同成员国及欧洲机构数据的“泛欧门户”[]。政府通过财政支持来引导大数据基础知识、大数据技术、大数据产业、大数据人才的发展，一方面以大数据来提升政府管理和服务能力，另一方面以大数据来推动产业发展。

责任编辑：陈近梅