贵州大数据局马宁宇：运用大数据提升政府治理的贵州实践

【前记】本文整理自在清华大学《大数据治理与政策》课上特邀演讲者马宁宇（清华大学自动化系校友、现任贵州省政府副秘书长、省大数据发展管理局局长）题为《运用大数据提升政府治理的贵州实践》的报告的听课笔记。

2015年2月，首个国家大数据产业发展集聚区“落户”贵州。2015年5月，全球首次以大数据为主题的峰会和展会——贵阳国际大数据产业博览会暨全球大数据时代贵阳峰会举行。2015年7月，科技部同意支持贵州省开展“贵阳大数据产业技术创新试验区”建设试点。2016年2月，贵州获批建设首个“国家大数据综合试验区”。贵州省虽为西部欠发达地区，但在大数据发展方面并不落后，在很多方面走在全国前面。

马宁宇2014年5月起担任贵州省经信委常务副主任、省大数据办主任，2015年9月起担任贵州省经信委主任，2016年10月起担任省政府副秘书长、省大数据发展管理局局长。他主抓省电子信息产业发展的时期，正是贵州大数据探索推进和快速发展的时期。他是贵州大数据发展的全程见证者，更是推动者和执行者。马学长在报告中将他多年实践的切身体验带到了我们身边。

马宁宇首先回顾了贵州选择发展大数据的原因。贵州为什么发展大数据？最主要的原因是贵州省转型升级的迫切需要和产业结构调整的现实要求。贵州过去“烟酒煤电”四个产业占据了全省工业总量的60%以上，这四个行业的利润在全省占比也很高，如茅台酒厂一家的利润就占了中国上市白酒企业利润的45%。但这些传统产业在新常态下，在国家调整产业结构的大战略下，面临巨大挑战。

要在科技革命的机遇中寻找新动能，就要摆脱过去的路径依赖。在这种形势下倒逼贵州寻找新的产业。此外，贵州的生态环境脆弱，有亚洲最大的喀斯特地貌，虽然形成了如黄果树瀑布等奇观，但保护不够极易造成毁灭性的破坏，迫使贵州发展绿色产业。贵州的贫困人口数量众多，扶贫攻坚不容有失。在各种压力下，贵州打响了转型升级的突围战。而大数据则是贵州弯道取直的战略选择。贵州省委十一届六次全会提出实施大扶贫、大数据两大战略行动，把大数据作为经济社会发展的战略引擎；刚刚闭幕的省十二次党代会提出，未来五年实施“大扶贫、大生态、大数据”三大战略行动，可见党委政府对大数据之重视。

　　 马学长围绕大数据提升政府治理能力，从认识与思考、如何做、保障措施等三个方面做了介绍。

　 　 一 认知与思考

马宁宇在报告中强调，大数据是一种工具，是一种理念，更是一个时代。我们现在正在进入大数据时代，大数据会取代很多岗位，逆潮流会被淘汰。国家对大数据非常重视，习近平总书记提出建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务的“三融五化”要求。总理提出“把权力关进数据的笼子里”，个人理解要从制度上和技术上去实现。

　　 二 如何做

贵州利用大数据提升政府治理能力，是围绕“数据”破题的，从解决“数据从哪里来？数据放在哪里？数据谁来使用”三个问题入手，围绕“聚”“通”“用”三个字做文章。贵州认为，大数据前提在“聚”，关键在“通”，目的在“用”。

聚是前提，先把数据汇聚起来。从理论上来说，数据只要互联互通就行了，不一定要物理上聚在一起，但在实际工作中，不聚在一起就很难通，很难打破数据壁垒，很难打破利益格局。不聚在一起就不容易知道哪个部门有什么数据，没有聚、不形成数据资源池就不容易摸清家底，很难实现互联互通，在操作中往往嘴上说“通”实际会变成“封”。也就是说，在现有部门各自为政的现状之下，政府数据要有聚的前提才更好实现通。通是核心要义，逻辑上“通”很简单，但执行中很难，需要改革力量的推动。用是目的，总理强调过大数据是“钻石矿”，但数据不用就永远是矿，不能成为钻石。

在“聚”方面，政府并不一定已经拥有很多数据，但实实在在拥有聚集大量数据的能力。但是政府过去重视不够，并没有对数据进行有效采集。为此，贵州开发了“云上贵州”平台。“云上贵州”基础架构分为三层，分别是基础层、核心层和应用层。在基础设施层，云上贵州系统平台和政务外网分别采用了两家国内大型企业的云平台。在核心层，构建了人口数据库、法人数据库、地理数据库、宏观数据库，这四个数据库分别由公安部门、工商部门、国土资源部门和统计部门牵头负责。

“聚”就是把省市县各个部门的数据都放在一个云平台中。

　 怎么样将数据“聚”起来呢？

　 一是实行了“云长制”。 省委书记、省长亲自召开会议研究推动大数据发展，明确各个部门的一把手——厅长、市长等为“云长”，负责所管理领域的数据“聚通用”。例如贵州的旅游局长负责建立旅游云。贵州素有“公园省”之称，贵阳的智慧旅游平台，共享旅游、交通、气象等部门数据，整合了租车，酒店预定、旅游产品等，做到“全域旅游”。可见，只有把数据和资源聚合到了一起，这些应用才能做起来。

　　 二是项目联合审批制度。 省里所有涉及省级财政支出的信息化项目在相关部门论证后，必须报省大数据局（办）备案，符合整个平台汇聚、融通、共享等标准和要求才予立项批准。所有部门的数据都存在云上贵州系统云平台上。这个云平台基于开放、共享的理念建设。这是用制度改革推动信息化的执行案例。

　　 三是适当引导。 包括对做得好的项目进行奖励、开会表扬，并且提倡各级部门一把手带头使用网上公文流转系统等措施。

　　 四是使用各种抓手。 例如会战、观摩、督查、评估等活动，用一些操作性的工作技巧。

　　 “通”是核心，最重要的是数据交换平台。

数据标准很重要。比如，国家非常重视的扶贫攻坚。在原有的制度下，政府对贫困学生的学费减免流程是先将学费收上来，再把贫困学生的家庭情况证明逐级上交教育部门，然后跟扶贫办核对，再走财政拨款退还学费。这个流程很复杂，有的贫困生就因为无法预先垫付学费而失学。在原有的制度下，教育部门只有学生的学号信息，扶贫办只有身份证号的信息，数据之间不通，无法精简流程。在采用了大数据进行管理后，贵州省政府8个部门的数据，如身份证号、学号、手机号、存折号等各类数据都打通了。在贫困学生入学时，它的民政、教育、希望工程等各个信息一目了然，贫困生不用再先交后返，可直接免收学费。

　 “用”主要体现在政用、民用、商用等方面。

在政用上，贵州省利用大数据帮助政府进行决策、管理和服务。民用上，做交通管理、旅游服务等。商用上，帮助企业改造，发展“数字经济”等。马宁宇学长列举几个案例：

　　 案例1 ，“智慧法院”。政府收集了法院所有的案例资料，梳理了每个案例要点，如涉案人特征，伤害人数，证据图谱，法律要点，判决结果等。根据大量的案例信息，构建模型，对新发生的案例输出参考审判文书，包括判决结果等。这样一方面减轻法官文书工作量，另一方面可以给法官提供历史数据的参考。特别是对于基层法官，这项措施可以帮助他们达到更快地提高业务水平。同时，这套系统也对社会开放，公民也可以查询相关政府执法的信息。这些大数据应用，充分体现了“大数据让每个人都能成为专家”。

　　 案例2 ，“产业全景图”。贵州省将所有企业的数据落在地图上，包括产值、利润、就业等。其中有来自工信部的数据、工商管理部门的数据，也有税收、社会保障、公积金等部门的数据。通过这些数据，系统可自动的进行区域、行业的结构性分析，找出健康企业和异常企业。对于中国品类齐全的工业体系，可以找出产业链中的薄弱环节，分析薄弱环节的影响程度。通过“产业全景图”，政府可以及时介入，调整供需，避免中国游客到日本去买马桶盖等现象。

　　 案例3 ，“智能交通云”。贵州省的交通警察可以通过交通App考勤打卡，记录执法过程。交通部门利用热力图，可以对节假日人口聚集实施有效管控措施。在一次高速公路地质塌方灾害中，交管部门由于不清楚塌方体中是否掩埋有汽车，不敢贸然使用大型机械排除路障。后来经过对各路段的摄像记录的抓取和图形识别，发现一辆车被埋在塌方体中。对数据的运用，避免了被埋车辆再次伤害，也确保了排险的有效。

　　 案例4 ，“水利云”。贵州某公司使用公开的历史气象资料预测全球水库水位。预测结果的准确度比传统传感器高，但成本只需1/200。

　　 案例5 ，“农业云”。贵州某平台汇集所有农产品的泥土价、批发价、零售价。在农业部支持下，该平台获得全国批发市场价格数据，用于分析物价波动原因，指导省内农业生产，进行环保监测等等。

　　 案例6 ，“社会治理平台”。公安部门通过人脸识别找出逃犯，将逃犯数量和“两抢一盗”发生率降低一半，社会治安明显好转。分析车辆轨迹，将跟出租车行驶轨迹相似而未登记为出租车的定义为疑似黑车，打击黑车的效果明显。政府有关部门还通过数据分析识别非法公共资源交易，有效识别出围标、串标、陪标等行为。

　　 案例7 ，“货车帮”。这是贵州唯一的独角兽企业。它连接货车和货物，利用公安数据认证了43万货主和260万货车司机，减少了货车空驶，提前给货车定好货物，提高运输效率。

　　 案例8 ，“信用贷款”。利用税务部门的发票信息，联合银行给小微企业发放“发票贷”。对创业企业，用合伙人的个人信用给小微企业发放贷款。

　　 三 保障措施

技术推广离不开制度保障。贵州省通过成立省大数据发展领导小组、正厅级参公管理单位省大数据发展管理局、事业单位大数据产业发展中心、国有全资的云上贵州公司、贵州省大数据产业发展研究院等实体，在各个层面上推动大数据产业落地发展、做大做强，在各个领域推广大数据应用，引领经济社会转型升级。

抓创新引领，在大数据领域创新突破，如在数据安全上，建设贵阳大数据安全靶场，在公安部指导下组织开展大数据安全攻防演练。

一把手抓，抓一把手，通过主要负责人层层抓落实。

抓政用带民用商用，如政府扶持下的“货车帮”应用。

抓环境营造，搭建平台，与资金、风投、合作企业有交流机会，包容，支持，帮助企业渡过经营难关。比如贵州本土企业货车帮，建立了中国最大的也是唯一全国性的车货匹配平台，已成为物流+互联网领域第一家也是唯一一家独角兽公司。

总的来说，贵州做大数据分为三步走：

　　 第一步是做内容中心 ，利用气候优势，建立数据中心，将一批国家级、行业级、龙头企业大数据内容引过来，推动数据资源加快集聚，建成中国南方数据中心，打造全国大数据内容中心。

　　 第二步是做服务中心 ，在大数据内容基础上，开发一批大数据应用服务，把贵州打造成为立足西南、面向全国、辐射“一带一路”的全国大数据服务中心，挖掘数据价值。

　　 第三步是做金融中心 ，传统时代资金流跟着物流走，所以各类金融中心都在港口，而大数据时代资金可以跟着数据流走，利用数据流吸引资金流，开展大数据交易和结算，力争把贵阳打造成为大数据时代的金融中心，为企业提供支付、清算、互联网金融、区块链技术应用等金融服务。

营造大数据创业创新良好环境，打造大数据创业创新首选试验田，建成全国大数据创新中心，这是其他“三个中心”实现的重要保障。大数据是新生事物，应用模式和产业模式都需要创新，需要试验，需要人才。包容创新的“实验田”环境是贵州发展大数据最重要、最突出、最有效的优势。

建设“四个中心”，是贵州“跳起来摘桃子”、有可能实现的目标。建成大数据“四个中心”，将改变贵州在中国的地位。

最后，马学长送给大家一句话“不被困难所吓到，不因非议而动摇，不因成绩而懈怠，不因岔路而分心，不因路远而迟疑”，跟大家共勉。

【后记】笔者感悟：

大数据应用后，确实能给民生、社会管理带来很大的改变。

强调先行先试，不去先行发展永远不会有新格局，强调战略定力，不因有不同声音或非议而动摇。

在政务大数据共享开放和应用上，没有强力的领导指挥和体制机制保障根本走不下去。

政府推行大数据，要有一批懂业务又做实事的执行者。

责任编辑：陈近梅