数字经济风口下，中国数据开放共享如何向纵深迈进

随着数字化进程加速，中国数据存储正在经历从量变到质变的过程，数据也正和土地、劳动力、资本和技术等生产要素一样，成为促进经济稳定增长的基本要素。

数据只有经过开放、共享才能充分释放数据价值，因此数据的开放共享是数据全生命周期中发挥价值的关键基础一环。

　　 顶层战略清晰，中国数据开放共享稳步提速

我国政府高度重视数据开放共享对经济增长的促进作用，在2015年国务院出台的《促进大数据发展行动纲要》中，就明确指出加快数据资源的开放共享是促进大数据发展的主要任务。党的十九届四中全会决议再次强调，要继续加强数据有序共享。2022年1月，国务院印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，将完善公共数据开放共享机制列为探索数据要素市场化配置的关键环节。

公共数据开放、政企间的数据共享是目前我国数据开放共享的主要方式。近年来，我国政府通过连续发布多项政策措施、制定法律法规、完善管理机制、规范标准体系等手段全方位、立体化促进数据开放共享。

在公共数据开放方面，各地政府积极开展推进工作。2019年1月，全国首部公共数据开放的地方政府规章——《上海市公共数据开放暂行办法》正式施行。随后，广东、江苏、江西、浙江、山东等地也先后出台了专门面向公共数据领域的法律规范。

除此之外，各地政府也有序上线了公共数据开放平台。复旦大学的中国开放数林指数网站显示，截至2021年10月，我国已有193个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，其中省级平台有20个（含省和自治区，不包括直辖市和港澳台），城市平台 173 个（含直辖市、副省级与地级行政区）。

中国历年地级及以上政府数据开放平台数量增长情况（图片来源：复旦大学数字与移动治理实验室）

在政企数据共享方面，正在由政府主导型向政企合作型转变。政企数据双向共享的实质是政府与企业两大主体之间数据的双向流通，政企双方数据的共享融合有利于释放更大的数据价值。

政企数据共享合作目前已形成了一批数据双向共享的典型案例。比如，辽宁省市场监管局与美团点评集团签署《食品安全战略合作协议》，开展数据对接项目；南京市雨花台区与苏宁物流联手打造了政企数据交互共享平台；广州市场监管局与美团、饿了么、格利食品网、1药网等4家电商平台企业合作，建立了符合电子商务特点的协同管理机制，以推动实现政企数据共享互查。

顶层战略定位清晰、政策持续扶持、开放前景可观，多重利好叠加下，我国数据开放共享取得了阶段性成效，后续如何开放更多、更高价值的数据，让数据发挥出更大的价值，是当下值得探讨的问题。

　　 数据开放共享，欧美国家有哪些经验可以借鉴？

数据开放共享是各国推进数字经济发展过程中都无法回避的核心问题。欧美等发达国家因起步较早，已逐渐形成了一些较为成熟的数据开放共享经验。探索这些国家数据开放的成功经验，有助于我国数据开放的研究。

　　 制定政策执行机制，确保数据开放落到实处。

制定的一系列数据开放共享政策，要真正落地见效还需要相关部门切实推进。美国政府为了保障数据开放共享的政策落到实处，制定了配套的政策执行机制。

在人力方面，美国先后创设联邦政府首席信息官、首席技术官和首席数据官，在联邦政府信息化顶层设计、技术政策制定、技术专项预算管理、数据战略规划等多个方面为美国公共数据的开放共享提供支持。同时，为了确保各行政部门可通过政府平台发布和共享数据，美国政府还跨部门成立了高级顾问组，为联邦政府行政管理及预算局提供公共数据开放共享的战略。在技术支持方面，美国政府成立了数字服务创新中心，帮助各政府机构开发网络应用程序接口、优化数据共享开放系统，使政府各部门和公众能获取高价值的数据。

在监管方面，为了确保公共数据开放共享政策的落实，美国政府在总统管理委员会下设立了Data.gov行政督导委员会和Data.gov项目管理办公室，负责跟进政策执行情况。此外，《信息自由法》执行情况的监管也交由司法部的信息政策办公室（OIP）负责。

美国在人力方面和监管方面形成了完善的政策执行机制，有效推动了数据开放共享相关政策的落地推行。

　　 确立统一的数据基础设施和规范标准，提高数据质量，扫除数据共享过程中遇到的标准障碍。

美国白宫的“开放数据项目”在2014年11月发布的元数据标准POD v1.1中规定，每个数据平台的目录清单文件以data.json 命名，格式为JSON-LD（JSON for Linked Data），模式遵循POD v1.1 所定义目录模式，文件的URL 为www.[agency].gov/data.json。这套规范不仅在美国地方政府得到了广泛应用，也推广到英国、澳大利亚和爱尔兰等国家。在英国，面向英国政府开放数据网站（Data.gov.uk）的自动聚合功能，使得各地方政府能以统一的格式建立数据目录清单。“目录清单模式”（Inventory Schema）标准规范了“目录清单”“数据集”和“数据资源”等的元数据。在此标准基础之上，英国建立的数据目录聚合机制具有平台弱相关或无关、适应性强、自动高效、支持数据的细粒度比较和融合的优势。

合格的开源平台、元数据API使得数据能以更多便捷方式被读取。包括美国、英国、澳大利亚在内的多个国家的开放数据平台都由开源数据管理系统CKAN给予支持。美国开放数据网站提供元数据来源链接，并通过CKAN应用程序编程接口来使用。同样建立在CKAN之上的伦敦开放数据平台共提供了四类元数据API，使得外部应用程序能够全部或部分读取数据集的元数据记录。

　　 支持政府与各界建立合作关系，创新数据使用，促进数据商业化。

美国在政府数据开放共享中开展了全方位、多层次、多形式的运作模式，主要包括政府合作、政企合作和政民合作三种方式，这三种运作方式即互相独立又相互补充。美国的数据开放模式以市场需求为导向，政府主导、企业运作、民众参与贯穿整个数据开放行动之中，这种运作模式即减轻了政府压力，又调动了企业和民众参与的积极性，使得整个美国的数据开放进程不断处于自我成熟和螺旋上升之中。

其中在政企合作方面，美国积累了不少成功的案例。例如，励讯集团旗下的大数据分析公司律商联讯风险信息（简称“律商风险”）是40多年前随着美国社会和经济的数字化发展起来的公司，通过获取的海量数据，在服务政府、风险分析、欺诈防范等方面取得了积极成效。

在政府领域，律商风险将每个人在这个数字社会中留下的数据痕迹进行整合，串联成这个人一生的数据轨迹。在这样一个强大的数据基础上，有效帮助了政府防范企业和个人逃税漏税或者冒领退税，防范不法分子冒领政府福利，防范医疗计划中医疗机构的欺诈、滥用、浪费行为，协助警方办案人员既快又准地识别和追踪犯罪分子、查找被拐卖人口、利用预测性模型协助警方优化警力资源部署。

在医疗健康领域，依托海量的数据资源和强大的数据分析能力，律商风险向医生建议某一疾病的最佳医疗路径、帮助医院和医疗保险公司有效进行人口健康管理；帮助其它商业和非商业机构有效地认证消费者客户的身份、识别客户账户风险。

在车险领域，律商风险在美国和50个州的交管部门都有着密切的合作，在《驾驶员隐私保护法》的监管下，充分地将上述交管数据广泛、合规地应用于协助车险行业降低事故风险，提升道路交通安全，产生了极大的社会效果。

由此来看，政企间数据开放共享极大盘活了数据流通市场，促进各行业的数据价值释放，同时也为政府相关部门的科学决策提供了参考。

　　 结合国情，我国数据开放共享如何进一步推进？

汲取欧美的数据开放共享经验，结合我国国情，我国可从以下四个方面提升数据开放共享水平：

　　 完善数据开放机制。 纵观欧美等发达国家政府开放数据的成功策略，很重要的一点就是有着完善的数据开放机制。我国政府应制定数据开放政策落实机制，确保相关政策落到实处；制定并发布统一、权威的公共数据开放目录，探索建立数据开放许可协议机制，明确数据开放各方权责，提升数据开放质量，规范数据开发利用；出台数据分级分类的政策法规，明确可开放数据的范围，推进数据去标识化技术应用，完善各敏感程度数据的开放管理规定，化解制约公共数据开放所面临的个人隐私、商业秘密、国家安全等潜在风险。

　　 支持政企合作，促进数据商业化。 从发达国家成功的策略可以看出，在发达国家，企业对政府开放数据建设的参与程度很高，形成了以用促建的良性循环。我国可以建立更为健全的政府、企业互动交流机制，积极开展企业对公共数据的需求调研，在确保安全的前提下，以数据分类分级为基础，精准对接企业数据需求。根据相关需求明确数据开放的重点领域，提高数据开放的针对性，并针对需求较大的数据适当缩短更新周期，提升相关数据的及时性，从而促进数据创新，释放数据价值。

　　 优化数据开放平台。 数据开放平台是数据开放共享的重要载体，要构建出全国统一的公共数据开放平台体系，逐步形成一站式、便捷化、全口径的公共数据开放服务能力。在平台功能方面，不断强大搜索功能，加强完善二级搜索，增强对数据的分级分类管理、关联数据管理，便捷社会公众；加强互动和交流板块的设计，及时展示意见交流和互动情况。在数据保护方面，应建立健全公共数据开放平台的安全管理机制，加强密码技术、身份鉴别技术、数据沙箱技术等关键技术的研究和应用，防范和化解公共数据汇聚、开放可能引发的各类数据安全风险挑战。

　　 加强数据安全保护。 数据开放共享需要在数据安全的前提下进行，发达国家信息安全立法工作起步较早，相关法律法规、技术标准等较为健全，有效化解了数据开放可能引发的个人隐私、商业秘密、国家安全等潜在风险挑战。我国在数据应用领域虽然起步较晚，但基于商业模式创新的产业进程不断加速。随着中国网络数据安全和个人信息保护法律框架的构建和落实，中国已经具备了以安全为基础，促进数字要素引领经济发展的压舱石。中国数据开放共享的法规政策应该基于商业模式和产业的发展，从跟跑，并跑，向领跑努力。数据开放共享的进程中应逐步建立起更加完善的细分领域的数据安全法律法规，形成数据防泄露、安全审计、安全事件溯源与取证、大数据安全态势分析等运维管理制度。同时，解决数据安全保护问题，需要构建起有效的数据安全解决方案，利用数据交换监控技术、数据加密脱密技术、敏感信息匿名化等技术，创建起受隐私保护与安全防护约束的新型计算范式，实现数据在开放共享过程中的安全防护。

数据开放共享是我国建立数据要素市场中的核心环节，也是数字经济发展的重要基础。总体来看，我国数据开放共享工作正在逐步推进，但目前还面临着已开放的数据实用性不高，未开放的数据开放意愿不强等问题，借鉴欧美等发达国家的经验，我国接下来可从完善数据开放机制、推动政企数据共享，提升数据开放能力、加强数据安全保护等方面着手，使数据价值真正得以释放。（数据观 徐夏夏）

责任编辑：蔺弦弦