章政：央行征信中心定位需主管机构给予关注

对于央行征信中心的定位以及未来影响，1月30日，网易科技对北京大学经济学院党委书记、副院长、北京大学中国信用研究中心主任、教育部哲学社会科学重大课题“中国社会转型期居民信用管理和公共服务体系建设研究”首席专家章政教授进行了专访。

章政认为，金融信用信息基础数据库的数据应当公开，隐私保护固然重要，但不能成为不公开的理由。今后应该是分步骤、有限制的公开，例如向提供公共服务的持牌征信机构公开等。为此，央行征信中心的定位非常关键，它一方面影响经济成本，一方面影响政策导向，需要主管机构给予关注。

章政强调，央行征信中心转向市场化，如果处置不当，等于是承认和认可了可以以垄断方式公开金融信用信息，这可能会引发其他公共机构的效仿，会加剧信息孤岛的形成，使得整个社会信用体系建设的成本上升。

以下为采访全文：

网易科技：2015年11月28日，财新报道，央行征信中心转向市场化，这与《征信业管理条例》对它的定位不同。央行征信中心的职责是建设、运行和维护金融信用信息基础数据库，而在《征信业管理条例》当中，规定履行这个职责的机构“不以营利为目的”。您如何看待央行征信中心这个角色的转换？当时《征信业管理条例》制定时，为什么规定“不以营利为目的”？

章政：先要弄清楚这个市场化是上海资信（公司）的市场化、还是央行征信中心的市场化。如果是上海资信的市场化，问题不大；如果是央行征信中心的市场化，其中的问题就值得注意了。

如果是前者，上海资信本来就是央行征信中心控股的公司，本来就是市场化的企业，应该不成问题。但需要注意的是，上海资信不能专享查看金融信用信息基础数据库信息的权利，应该给予其他同类机构同样的权利，上海资信如果独有查询金融信用信息基础数据库的权利，成为央行征信中心的“平台公司”或“隧道公司”，将可能引发一系列的问题。

如果是央行征信中心直接市场化，这个问题就值得讨论了。

央行征信中心收集的信息覆盖了全国超过8亿的自然人和超过2000万家企业，它是通过行政力量要求全国商业银行向它报送数据，它负责建设、运行和维护的全国金融信用信息基础数据库，是国家财政拨款建设的一个基础项目。因此，金融信用信息基础数据库不是央行的私有财产。

央行征信中心可以据此对外提供征信服务，但性质属于公共服务，它有以下三个特点：第一，非商品性，就是金融信用信息基础数据不是商品、不能用来营利；第二，非排他性，就是服务对象不能只是一家，这是公共产品属性决定的，如果有人依法需要，它就得提供；第三，隐私保护性，就是在提供过程中必须遵循对市场主体隐私保护的有关规定。

其中，非商品性、排他性要求的是公开，隐私保护性强调的是保密，二者之间表面上看是有矛盾的。因此，如何处理好二者的矛盾，是我们今天谈的问题的核心。金融信用信息基础数据库当中的信息属于公共资源，需要向社会公开，这是毋庸置疑的。但是，其中的一些个体信息涉及隐私权，需要保密，这是二者需要平衡的地方。换句话说，公开不能成为侵犯隐私权的借口，隐私保护也不能成为妨碍公开的理由。

从工作层面看，在制定《征信业管理条例》时，对央行征信中心能不能收费的问题当时就有争论。对此，《征信业管理条例》并没有梳理清楚，即既规定它是非营利的，又允许它适当收费，当时就留下了这个矛盾。

央行征信中心这么多年一直没公开数据，隐私保护一直是它的重要理由。但是，应当看到，隐私保护与公开在制度上不是对立的，因为任何公开都不是无限制和无条件的，向征信服务机构公开就是有限公开的一种，关键在于公开的方式和制度设计。

网易科技：从目前的情况来看，我们是否看到了央行征信中心有必须转向市场化的必要？

章政：金融信用信息基础数据库的数据是否应该公开和如何公开是两个问题，先说第一个问题，是否应该公开。我们认为，公开是必要的，原因如下：

第一，2014年4月，国务院颁布了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》，要求加快社会信用体系建设步伐，到2020年初步实现我国商务诚信、社会诚信、政府诚信和司法公信的建设目标，有步骤、有条件地公开金融信用信息基础数据库信息是我国社会信用体系建设的需要。

第二，中国的征信行业从上世纪90年代初期发展至今，经历了20多年，但至今信用行业和市场发育依然缓慢，这与我国的信用信息公开不充分有密切关系，如何加快信用信息的公开、共享，是促进我国信用行业发展的需要。

第三，随着我国市场改革的不断深入，接下来需要更多样化的信用产品和信用服务企业。以个人信用报告为例，现在只有央行征信中心一家可以出个人信用报告，这是远远不够的。在这种情况下，很多机构和企业只有等待政府信息开放，这是一种巨大的资源的浪费。

因此，金融信用信息基础数据库的数据应当公开。下面再说说“以什么形式公开”。

如果以市场化的方式直接公开，问题在哪？毋须讳言，工商、税务、海关、消协等掌握的各种信息是不是都可以以市场化的方式直接公开，如果都以这样的方式公开，势必就形成一个个的平台公司，这会导致很难分享数据，加剧“信息孤岛”的形成。

如果市场化的方法行不通，应当以什么样的方式开放信息？我们认为，应该是由既非政府也非征信企业的“社会第三方”来运营比较妥当。之所以要非政府机构，因为政府运营会带来效率低下；之所以要非征信企业，因为把公共平台交给某一个征信企业会，造成新的市场垄断。

可见，金融信用信息基础数据库当中的信息不公开不利于其价值发挥，央行直接用市场化的方式公开会带来种种弊端，结果只有走第三条道路。这个“社会第三方”，央行征信中心如果自己愿意做，不妨可以探索运行，如果不愿意做，不妨交给一个社会公益组织来运营。

网易科技：如果央行征信中心成为一家公司，但是放弃独有的商业银行向其报送数据的权利，这样不可以吗？

章政：这只是一种设想，可能不会出现，也不是未来市场化征信的方向。我认为，中国可能不适合走美国模式的那种纯私营企业征信的发展道路。因为一个社会的信息共享程度和社会发展的成熟程度是密切关联的。现阶段，在没有形成有效的市场化信息归集方式的情况下，依靠政府力量形成高效的信用信息征集不失为一种有效的方法。美国征信模式是在经历了200多年资本主义发展，已经达到高度社会成熟基础上的信息共享模式。与之相比，中国社会和市场的发展水平还不高，目前还需要政府这只“看得见的手”的作用。

所谓的高度的社会成熟，说得直白一点，就是即使政府不工作，社会照样正常运行。比如我们看到某些国家政局比较动荡，但是社会和市场照样正常运行，受到的影响很小。但中国的市场目前还是政府在牵着走，市场机制的作用还有待进一步发挥。其中，从微观的角度来看，一个社会的成熟，是这个社会当中人的自律能力的提高。换句话说，一个社会光有严格的信用体系和法律体系还不行，信用和法律要能真正成为每一个人内在的生活信仰才正真有用。

网易科技：再退一步，央行征信中心如果转向市场化，您认为对中国征信体系是好事还是坏事？会有什么样的影响？

章政：从短期来看，金融信用信息基础数据库的市场化开放和使用，会在一定程度上对社会信用体系建设、提高金融效率产生推动作用。

但是，从长期来看，这等于是承认和认可了可以以垄断方式公开金融信用信息，这会引发其他公共机构的效仿，加剧信息孤岛的形成，使得整个社会的信用成本上升。这种对公共资源垄断的认可，后果是相当严重的，最终会导致市场失灵。

网易科技：有人认为央行征信中心如果转向市场化，将形成垄断地位，但也有人不这么认为。从您的研究来看，央行征信中心如果转向市场化，是否会形成垄断地位？

章政：如果央行征信中心直接转向市场化，将会产生两个可能，一个是接下来可能会产生一个收益最好的信用信息服务企业，因为它的直接成本几乎为零；另一个是可能会产生一个公共信息服务垄断机构。但是，伴随着其他行业和公共管理部门的效仿，国内公共信息服务的领域的公平竞争环境和竞争规则将遭到严重破坏。

网易科技：中诚信集团创始人毛振华认为，央行征信中心的定位，是中国征信体系建设的核心问题。您认为是这样吗？其定位是否如此重要？

章政：央行征信中心负责建设、运行维护金融信用信息基础数据库，如果从传统的征信业务模式上看，金融信息应该是核心。

但是，在未来的大数据征信当中，金融信息未必就是核心，它只是传统征信体系当中的一个部分而已。在传统社会当中，人与金融系统打交道的记录比较多，可以反映一个人的信用活动状况。但是，现在我们在阿里、京东上消费，在微信上社交等，和网络打交道的频度比和金融机构要多得多，这有可能导致信用活动乃至信用评估服务方法的改变。

不过，即便如此，央行征信中心的定位问题仍然非常重要。因为，在征信中心定位问题的背后，已经涉及到如何认识和对待市场主体作用的问题，即在未来的征信活动中，核心问题已从简单的信息占有，转变为信息服务方式确立和创新。

我们知道，在一个社会中，作为个体的市场主体是弱者，其中包括企业经营者、消费者、农民、城市居民等，不分身份和职业，在市场经济中只有资本是强者。如何在信用信息公开的条件、内容、步骤等问题上明确对待市场主体的原则，寻求并建立从传统征信向现代信息网络征信发展的途径，同样是央行征信中心接下来必须面对的问题。这个问题上升到制度层面，就是中国市场信用信息管理和服务模式的探索。

总的来说，不管何种征信方式，如果征信制度的设计不能保护市场主体和弱者，如果让资本（特别是垄断资本）大行其道，这个社会是没有前途的。西方发达国家的社会成熟就在于它对个人基本权利的保护。因此，市场化一定是为自然人和法人服务的，舍此，市场化就没有任何意义。

网易科技：从国际经验来看，公共征信体系和私营征信体系的制度应当如何安排，才最有利于降低总的社会成本、提高经济效率、保护个人隐私？

章政：总的来说，有几个原则应当遵循：第一，中立原则，即社会征信机构必须与特定的利益关系和组织保持独立，这是其发挥公正、公平、公开评价的基础。第二，共享原则，即信用信息应当有条件地公开，而不是无条件的封闭；第三，授权使用原则，即信用信息使用应当得到社会主体的同意和授权。因为，公开是机构的义务，隐私保护是个人的权利，公开与保护之间的均衡点是授权使用。第四，监督原则，即获取数据的机构必须接受来自社会、行业等多方面的监督和约束。以上五个原则，同样也是央行征信定位和服务过程中必须时刻注意的地方。