农村土地，是谁的？

暑期在珠三角农村驻村调研，调研所在村从2008年开始落实村集体产权制度改革政策，实施股权固化30年“生不增死不减”的股份制改革，至今已有15年。调研发现，面对股权固化，村内已经出现了两派，一派要求不再固化，动态调整股权，另一派则反对调整股权。

是否进行股权调整，表面上是股权稳定与股权均分之间的矛盾，但本质上是现行股权固化与村社集体经济制度内涵之间的内生性矛盾 （温铁军，2018） 。随着村内两派力量的变化，要求股权调整的力量不断增强，或将成为倒逼集体产权制度再度改革的关键性力量，将改革导向以成员权为基础的村社集体经济制度，使村集体产权私有化回归村集体产权公有属性。

一、非农化过程的集体产权改革

中国农村土地是集体所有。但集体由谁组成？谁被包含在内？谁被排除在外？这些问题即使在法律上也难以界定 （柏兰芝，2013） 。

改革开发以来，珠三角农村集体土地逐渐被用作建设用地，收入远远超过农业用地收益，村社如何分配村集体土地附着的巨大利益成为重要问题。如何分配村庄集体土地收益，第一要务是认定谁是土地收益享有者？

在农村地区，农民的村社成员有三种身份。

• 其一，作为村民自治成员的政治身份；

• 其二，作为村集体成员的经济身份；

• 其三，作为村庄公共服务和福利享有者的社会身份 （温铁军，2018） 。

三种身份存在交叠部分。珠三角村庄认定谁是土地收益享有者？主要与村社成员的经济身份有关，即认定谁是村集体成员权的包含与排斥。

在人民公社时期，政治、经济、社会组织合二为一，外加城乡户籍制度的作用。谁是生产队成员？以及集体土地产权关系清晰。每一位在村成员有权得到一份土地，离开村庄时退回土地，由他人使用，土地按照人口变化不断调整 （柏兰芝，2013） 。即土地产权为村集体公有，在村人人有份。

“在传统农业社区，农民基于其成员身份无偿占有一份集体土地，这是土地革命的制度成果，成员权是村社土地分配的基础，地权是成员权派生出来的 （温铁军，2018） 。”

改革开放后，在城市化与工业化冲击下，珠三角地区出现了农村户籍与村籍不对应、成员权与土地产权不对应。由于户籍、村籍和地权的变化，村集体需要新的规定来确定村集体的成员权，出现了股权改革，以股权量化的方式确定村集体的成员权，将成员权具化为股东资格认证 （柏兰芝，2013） 。

珠三角的村集体股权改革，将村组两级集体经济组织转为股份合作联社或股份合作社，通过重新修订组织章程，界定股东权力与义务。有学者指出，推行村集体经济组织股份化改制，实际是将集体产权从公有制变成了共有制，公有制秉持的是私有产权规则 （桂华，2019） 。强化了农民“土地是集体的，所以是自己的”的集体土地私有的地权观 （林辉煌，2021） 。

村集体股权改革前期，村组会根据村庄人口变化而动态调整股权，依然遵循农民基于其成员身份占有一份集体土地的做法，此时不存在成员权与股权分离的问题 （温铁军，2018） 。但到90年代，为了使股份由虚转实，股份制改革开始向股权固化，即生不增死不减的方向发展 （柏兰芝，2013） 。

笔者暑期调研所在的广东省G市D镇，自2008年开始推行30年股权固化政策，生不增死不减。股权固化制度下，固化后的新增农民30年内无法因其成员身份享有股权，即新人分不到土地。此时，农民的成员权与股权是分离的。

Q村根据国家土地承包法规定，以确权时户籍在村的承包者为基础，确定其合法土地承包经营权，再将承包经营权作为股权，实行30年基本固化。 股权固化期间实行“生不配、死不收、入不增、出不减”的原则，土地不再随着人口变动调整。 （Q村集体经济股份合作组织章程）

二、股权固化与农民分化

Q村为推行股权固化，将股东限定为2007年12月31日24时前，户籍仍在村的农业人口。他们成为村里的股东群体，享有村集体分红和各项福利。2008年Q村实行股权固化，至今已有15年。

2007年12月31日24时止，户籍仍在本村的农业人口确认为股份组织股东。股东包括户籍仍在本村的出嫁女及其户籍在本村的子女，五保户以及本村村民合法收养并在村入户的子女等边缘人群。 （Q村集体经济股份合作组织章程）

Q村股权固化，是一种静态的股权机制，生不增死不减，随着非股东的出现，以及村集体利益的增长，股东与非股东的差别越来越大，造成村民分化。由股权改革所引发的农民分化，是一种经济分化。

由于股权改革，使得村民分为了股东与非股东的两种经济身份，前者可以享受分红，参与集体经济分配决议，后者无法参与其中。非股东处于村庄经济分配的边缘，加上Q村的村两委作为村集体经济组织的董事会成员，拥有政治和经济双重身份，掌握着政治决议权，与其他股东可以形成强大政治力量，为了保障股东分得更多的利益，有将非股东排斥于村庄的经济、政治和公共福利之外的倾向。

对非股东的排斥体现在两个方面。

• 一是对非股东参与村庄政治民主的排斥。 村集体经济是村庄发展的重要基础，而村集体经济如何分配，涉及村民的民主参与。但村集体经济的分配，非股东无权参与。为了保证村集体经济分配、村庄公共事务、村庄治理等方面做决策的人群合一，Q村的村民代表要求是股东身份，非股东无法作为代表，从而将股东排除于村庄的政治民主参与。

• 二是村庄福利排斥。 Q村的股东享有村集体分红、购买养老保险、医疗保险、医疗二次报销、人身意外险等各类福利，非股东仅仅享有医疗保险、医疗二次报销、人身意外险等金额相对较少金额较小的福利。

由于非股东长期被排斥于经济分配序列，逐渐造成村里越来越多人的不满，他们要求对股权固化做出改变，但股东权益享有者并不愿意改变规则。由此形成股东与非股东之间的对立关系，并将随着股权固化时长逐渐强化，直至股权再次改革。

三、重构村集体经济制度

Q村现有股东2190人，村户籍人口2700人。人数差额主要包括股权改革后村里新增出生人口、新嫁入的媳妇、非转农，一元化随迁人员等，他们均没有股权。除去村里人普遍不认可配股的人 （包括非转农、一元化随迁人员等） ，大约有300多位普遍受村民认可的村庄新成员，他们因为股权固化无法分得股份，享有村集体分红和诸多福利。Q村实施股权固化的15年来，此类人群不断增多，村民对是否调整股权的争论也越来越频多。

在股权调整的争议中，主要形成了两派。一派主张调整股权，依照生增死减动态调整股权；一派不同意调整股权，他们坚持股权固化。

首先，主张调整股权的是谁？

Q村主张调整股权的人，主要是2008年1月1日起家里有新增人口的村民群体。新增人口主要是指2008年起，嫁到村里迁入户籍的媳妇们，以及村里的新生儿。他们是村庄的一份子，但在股权固化的制度下并没有权力分得土地，无法直接享有土地附着的集体经济收益，是被排除于村集体经济收益分配序列的群体。嫁进来的媳妇以及他们的家人，面对家庭新增人口长久无法享有村集体福利和保障的现实情况，他们不满股权固化，主张重新调整股权，为新增人口配股。

“资源一开始就集中在某些人手上，后面的人没有，不公平，新生儿也可以有。股份不应该是固定的，而是动态的。” （Q村党员）

“弊大于利，30年生不增死不减，影响几代人。30年时间太长了，股权固化后出生的小孩，现在13岁、14岁还没有股权。” （Q村村小组队长）

“固化时间太长了，引发争议。现在人挺多不满的股权固化。开始固化的时候大家没多少意见，但后面生了小孩的意见比较大，大多是生两个，已经15年没有股份了。” （Q村副书记）

主张调整股权的村民认为，一是预期收益等待期太长，股权固化30年时间太长，家庭新增人口长期无法享有村集体经济收益分红。二是村集体经济分配不公平，股权改革前出生的小孩有股份，股改后出生的小孩没股份。其中， 家庭新增人口数值越多，要求调整股权的意愿越强。

其次，不同意调整股权的人是谁？

Q村主张不同意调整股权的人，主要有两类人，一类是年龄较大，家庭新增人口数少的村民，他家人基本都是股东，反对新增股东瓜分利益。一类是出于排斥外人分饼，担心股权调整要给一元化随迁人员、非转农等村民不认可之人配股。不论是哪一类，他们都是出于对村集体资产“分薄”的担忧，表现为村集体窄化股民资格的倾向 （柏兰芝，2013） 。

股权固化是保护股东，他们享受利益。我们比某些地方好，有些地方是死股，永久不动。固化30年，不想太多户口迁进来，他们进来我们的饼就小了，固化是对我们本地人的自我保护。 （Q村村小组组长）

有学者指出，股权固化导致了一系列的股权纠纷 （温铁军，2018） 。Q村股权固化，涉及股权继承问题，谁来继承？如何分配？都成为家庭矛盾的来源。Q村因股权继承相继发生的兄弟纠纷、姐弟矛盾等是显性矛盾，不同村民对是否调整股权的意见对立是隐性矛盾。村民间的显性和隐性矛盾，都将成为村庄治理的桎梏，成为村民纠纷的地雷，增加基层治理和调解纠纷的压力。

“老人走了，子女会争。有的子女，因为争，大打出手。” （Q村副书记）

主张调整股权与反对调整股权的对象来看。反对调整股权改革的人群主要以老一辈的村干部、党员、村民代表为主，他们正在逐渐退出村庄的政治、经济舞台。要求调整股权改革的人群中，有年轻的村委副书记、中共党员、村民小组组长、村民代表等。他们兼具村集体经济组织的经济身份和村庄自治组织的政治性身份，随着他们不断掌握村里重要政治性角色，或将通过政治性力量推动村集体经济组织调整股权，以政治性决策影响经济的分配秩序。

实际上，是否调整股权，表面上是股权稳定与股权均分之间的矛盾，但本质上是现行股权固化与村社集体经济制度内涵之间的内生性矛盾 （温铁军，2018） 。随着村内两派力量的变化，要求股权调整的力量不断增强，或将成为倒逼集体产权制度改革的关键性力量，将改革导向村社集体经济制度的原有内涵，即以成员权为基础的村社集体经济制度设计，使村集体产权私有化回归村集体产权的公有属性。

参考文献：

[1] 柏兰芝.集体的重构:珠江三角洲地区农村产权制度的演变——以“外嫁女”争议为例[J].开放时代，2013(03):109-129.

[2] 温铁军，刘亚慧，唐溧等.农村集体产权制度改革股权固化需谨慎——基于S市16年的案例分析[J].国家行政学院学报，2018(05):64-68+189.

[3] 桂华.产权秩序与农村基层治理:类型与比较——农村集体产权制度改革的政治分析[J].开放时代，2019(02):36-52+6.

[4] 林辉煌‍.‍农村工业化进程中的土地开发模式研究——佛山顺德区与苏州相城区的比较[J].湖北社会科学，2021(01):47-58.

本文来自微信公众号： 行业研习 （ID：hangyeyanxi） ，作者：陶丽娟（中山大学华南农村研究中心博士生），编辑：奔跑的蜗牛