中国交通改革蓝图：铁路、航运、公路与天空的多维探索

中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》 （下称《决定》） 。《决定》从“水陆空”等多个维度指明现代化基础设施的发展方向。

在交通领域，《决定》既关注到了最新的概念，比如“促进低空经济发展”作为2024年最火的政策信号，在《决定》中得到延续支持；也对持久性的改革做出回应，“推进铁路体制改革”已有数十年的发展历程，如今再次提出，强调深化改革的决心。

其中提到，“完善流通体制，加快发展物联网，健全一体衔接的流通规则和标准，降低全社会物流成本”“深化综合交通运输体系改革，推进铁路体制改革，发展通用航空和低空经济，推动收费公路政策优化。提高航运保险承保能力和全球服务水平，推进海事仲裁制度规则创新。健全重大水利工程建设、运行、管理机制”。

未来交通业会怎么样？一幅上天入地的发展蓝图徐徐展开。

一、铁路改革：界定自然垄断环节和竞争性环节是关键

铁路作为大多数中国人长途出行的第一交通方式，种种改革牵动人心。

中国铁路自1949年以来经历过多次重大改革，自2013年政企分离开始，市场化改革持续深化。

《决定》再次对铁路改革做出明确要求， 要求“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”。

为何要改革？尽管中国铁路发展处于世界领先水平，具有四个“世界一流”，即基础设施世界一流、技术装备世界一流、运作管理世界一流、职工素质世界一流， 但长期以来，中国铁路运输难以完全适应市场化，盈利能力偏弱，还本付息压力大。

2023年国铁集团营业收入12454亿元，净利润33亿元，负债超过6万亿元，负债率65.56%，投融资渠道有待通畅，可持续发展水平有待提高。

“中国已经具备铁路改革所需的政策支持和经济实力，要解决铁路改革的问题，关键在于准确界定铁路行业的自然垄断环节和竞争性环节。”西南交通大学交通运输与物流学院副教授、交通公共政策研究中心研究员左大杰对《财经》表示。

一般认为，自然垄断环节包括国铁集团管理的铁路干线，其特点是资本密集型、长周期投资和高度市场准入壁垒。竞争性环节则涵盖地方铁路和市域铁路，其特点是投资回报快、市场竞争激烈。

“以前铁路主要是从技术属性和投融资主体来区分，分为国家铁路、地方铁路、专用铁路、铁路专用线。十多年来的实践证明，这种分法可能并不能解决问题。新时代铁路改革必须引入新的分类维度，按照公益性与商业性分类，把铁路基础设施视为垄断性、公益性环节，把运输服务视为竞争性、商业性环节，则二者各得其所。”左大杰指出。

在实践层面，瑞银证券研究部总监徐宾对《财经》表示， 这意味着“网运分离”的改革趋势，将重资产和轻资产的部分分离。 “网”是基础设施，建设动辄数百亿元、数千亿元，社会资本较难参与；“运”是铁路运营，可以引入国企、民企的多元主体，让各类资本各得其所。

左大杰分析，未来铁路改革的目标，一是自然垄断环节与竞争性环节由不同的市场主体经营，自然垄断环节保障基础设施的供给质量，竞争性环节市场化改革，客运票价和货运运价与市场接轨，有升有降，各种供给多样化，全方位满足市场需求；二是投融资渠道畅通，国有资本优先布局于自然垄断环节，非国有资本主要布局于竞争性环节；三是积极推进股份制改造，盘活铁路存量资产。

“中国铁路投资的回报率比较低，如何让社会资本更多参与，这是铁路改革的重点环节。”徐宾认为，要提高投资回报率，首先要将轻资产的运营环节单独拆分，其次允许实行市场化的票价水平、盘活铁路沿线以及车站沿线的土地资产。有了合理的回报率，才能引入更多社会资本。

中国铁路已经处于世界领先水平，如何通过改革的深化，持续保持领先地位，是下一阶段的核心命题。

二、航运：系统集成发展航运新质生产力

《决定》明确提出，提高航运保险承保能力和全球服务水平，推进海事仲裁制度规则创新。健全重大水利工程建设、运行、管理机制。

不难看出，在涉及交通的各项表述中，直接提及航运的字数是最多的，要求也是最具体的，航运业的重要程度可见一斑。

“航运产业是中国最为开放、全球化程度最高的行业之一，是促进全球贸易与地区经济发展重要的战略性、基础性和先导性支撑，中国作为全球第一货物贸易大国，很多企业都有‘走出去’的需求，全球贸易与海外利益也都需要运输的基本保障，但当下国际环境复杂多变，地缘政治、贸易保护主义等对航运供应链的韧性和安全影响较大。”上海国际航运研究中心首席咨询师张永锋对《财经》表示。

具体而言， 《决定》对航运保险和海事仲裁都提出明确的发展要求。

张永锋解释，航运保险和海事仲裁都属于相对高技术含量、高附加值、知识密集型的服务要素，为港口、航运与贸易企业提供全球风险保障和纠纷解决等重要保障，是体现中国更好融入全球、参与全球海事治理、航运强国建设的重要支撑。二十大报告中也明确提出“要推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。

目前航运保险仍然以现行国际海事规则体系下分散航运业风险经济可靠的路径，尽管近年来中国航运保险已经取得巨大进步，不过主要份额还是以国际海上保险联盟、国际保赔集团相关协会成员等为主，全球服务能力有待提升。中国的航运险市场以船壳险和货运险为主，在较为高端险种、创新类保险和国际航运再保险方面，短板较为明显，海外保险风控能力和保障能力仍有较大差距。

张永锋认为，二十届三中全会为中国航运保险发展指明了方向。一是提高航运保险承保能力，如：加速国内航运保险要素向优势地区集聚，吸引航运保险经纪、代理、公估、理赔等机构聚集，鼓励航运保险产品与运营模式创新，推动保险行业与海关、海事、交通、港口等跨行业数据共享等。二是提高航运保险的全球服务水平，如主动与国际航运保险规则和制度接轨，支持相关保险机构加速“走出去”，扩展网络使用覆盖面和海外风控能力，积极参与国际航运保险事务。

在推进海事仲裁制度规则创新方面，海商、海事合同主要以英国法作为合同的实体适用法，大量海事合同习惯采用英国法和伦敦仲裁。因中国大陆法系与英美法系的差异，目前国内仍以法院裁决作为主流，在民众和相关行业对国内海事仲裁的认识、仲裁程序规范、临时仲裁法律保障与仲裁员队伍建设等方面，对标伦敦等仍然存在较大差距。

“目前海事仲裁在国际上基本集中在伦敦和新加坡。在国内，主要还是以香港、上海和广州等先进的国际航运中心城市为主。”张永锋说，“我认为《决定》提到的海事仲裁规则创新，一定是对标国际最高标准、最好水平，争取更高水平的政策创新与制度开放，推动上海等城市成为全球重要的国际海事仲裁中心。”

《决定》对于航运业的直接表述一分为二， 前半部分专指在高端航运服务方面发力，后半部分则聚焦国内重大水利工程的建设、运行、管理机制建设。

以中国目前的航道规划建设为例，全力建设高等级沿海和内河航道，打通内河航运堵点卡点，实施内河水运体系联通工程，成为下一阶段促进沿海和内河港口枢纽体系现代化的重要举措。内河航道建设周期长、投资大、管理跨区域，从前期的建设到后期的运营维护，这是一个持久的过程，构建可持续的投资、开发、运维、管理机制是可持续健康发展的关键。

《决定》还指出要“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，而目前中国港口与航运产业在新质生产力方面已经取得了令世界瞩目的成绩，如：在自动化码头、港口信息化、航运智能化、数字口岸、数字航道等方面甚至已经具备了一定领先优势。

“目前，中国在智慧港口、智能航运、数字口岸等方面取得了一定比较优势。”张永锋提到，“不过，港口、航运、口岸等系统还处于相对独立的状态，未来需要发挥系统集成思维，在‘大系统’建设方面发力。”

张永锋认为，未来中国航运产业在数字化、智能化、低碳化等新赛道的优势将会更加突出，如何提高“系统集成”能力是未来的新要求，如何对于传统要素进行创新性配置，发展以高技术、高效能、高质量为特征的生产力，成为未来中国航运产业“弯道超车”的重要领域。

三、收费公路十年立法征程提速

要想富，先修路。36年来，中国高速公路从无到有，成为全球第一，如今正奋力从大到强。

1988年是个关键节点，中国首条高速公路建成通车；同年，财政部、交通部、物价局联合发布了《贷款修建高等级公路大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，即“贷款修路、收费还贷”政策。这一政策为高速公路收费提供了法律依据，并对之后高速公路的发展提供了最主要的资金来源。

交通运输部此前表示，实践证明，收费公路政策实现了政府、企业、公众多方受益、一举多得，是符合中国基本国情并应该长期坚持的正确选择。

从运营主体分类来看，收费公路分为政府还贷公路和经营性公路。随着国家逐渐取消政府还贷二级公路收费及高速公路通车里程的增加，中国收费公路结构不断优化。

从需求的角度来看，交通基建有助于提高物流效率，提高城市化水平；从投资的角度来看，也是政府投资的重要方式之一。目前东部路网基本建成，未来高速公路网络的发展中心将向西移动。

华东地区一家交投集团的专家告诉《财经》，东部沿海地区的高速公路建设早、造价低、债务规模小；相比之下 中西部地区作为近年来新增高速公路的重点区域，债务规模较大。 一些投资回报周期长、收益有限的公路，企业投资积极性低。如果收费公路期限不延长，财政补贴受限，地方高速公路建设挑战不小。

然而， 现有的《收费公路管理条例》已无法有效支撑收费公路的可持续发展。 问题主要集中在几方面：一、收费标准和期限的不合理导致投资回报难以实现；二、随着建设和维护成本的持续增长，收支缺口日益扩大，债务风险加剧；三、多模式管理、多标准收费的模式，不利于路网整体效益的发挥。

自2013年起，《收费公路管理条例》的修订稿已多次向社会征求意见，也多次列入交通运输部年度立法工作计划，当时意见稿一大修订内容就是调整收费期限。时至今日尚未完成修订，可见修订工作难度之大。

这一横亘至今逾十年的问题，有望得到突破。

在国务院公布的《国务院2024年度立法工作计划》中，提及拟制定、修订的行政法规包括收费公路管理条例 （修订） ，随着《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式实施，收费公路管理条例的修订或将逐步提上日程。

交通运输部法制司有关负责人在接受媒体采访时表示，将聚焦加快建设交通强国目标任务，积极回应行业发展需求，加快填补立法薄弱点和空白区，坚持开门立法，切实提升立法工作质量和效率。

东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松对《财经》分析称，收费公路政策优化进入纲领性文件，足见重视程度很高，这有助于借助顶层设计，打通此前立法工作的难点和堵点。

顾大松补充称，毕竟公路建成后，客观上需要相关投入管理和养护。而现有的公路收费模式相对陈旧，伴随公路年限到期，管养费用的征收亟待法理依据。如何让公路收费有法可依，乃至高质量发展，这都需要《公路法》和《收费公路管理条例》的制度完善。

7月31日，财政部副部长王东伟在国新办新闻发布会上表示，对于收费公路问题，将按照“受益者付费”原则，推动优化相关政策。

长江证券发布研报指出，追本溯源，过高的建设成本下中国高速公路行业长期难以实现收支平衡、债务敞口持续扩大，叠加地方财政压力在过去数年的攀升，现有30年收费期限政策的突破势在必行。

“推动收费公路政策优化，核心在于交通部《收费公路管理条例》的立法完善。按计划，最快今年、最晚明年就要出台。有了中央层面的文件，后续地方政策以及灵活收费等手段调整，才有了延展的空间。”徐宾说。

徐宾认为，每年中国公路固定资产投资都在2.5万亿元以上的规模，要保持大额投资、确保交通强国的地位，引入更多社会资本、多元化的投资主体是势在必行的。这样的前提是，投资回报要有确定性，以及形成良好的退出机制。

四、发展通用航空和低空经济，改革观念持续深化

不论铁路、航运、收费公路，都是一场旷日持久的改革攻坚，而对未来产业——低空经济，《决定》予以明确表述： 要发展通用航空和低空经济。

低空经济是指在3000米以下空域内，以有人驾驶和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射多领域的综合性经济形态。

自2023年12月召开中央经济工作会议，明确将低空经济列入重点发展的战略新兴产业序列以来，低空经济可谓是2024年众所周知、耳熟能详的火热概念。

与以往只说“低空经济”不同，《决定》还专门提到了“发展通用航空”。

据民航局规定，通用航空统指使用民用航空器从事为工业、农业、林业、牧业、渔业生产和国家建设服务的作业飞行，以及从事医疗卫生、抢险救灾、海洋及环境监测、科学实验、教育训练、文化体育及游览等项飞行活动。

“相较于多指城市层面经济体系的低空经济，通用航空则从产业角度扩展了范围，在飞行高度上范围更广、距离更远，这也意味着相关体制机制的改革会有更大范围的探索。”咨询公司罗兰贝格合伙人刘波告诉《财经》。

一位资深通航人士对《财经》表示，提法的变化背后是观念的变化。习近平总书记强调，发展新质生产力不是忽视、放弃传统产业，要防止一哄而上、泡沫化，也不要搞一种模式。

随着中国低空逐渐开放，面向普通消费端的通用航空业务也正在铺陈开来，比如通勤飞行、公务飞行、娱乐飞行、空中的士、空中观光、应急救援等，低空经济的热潮正在深切地改变传统通用航空领域。

不论是低空经济还是通用航空，其背后的核心逻辑都是： 向天空寻求GDP （国内生产总值） 。

“低空作为一处尚未得到真正开发的试验田和经济性空域，向天空要发展的诉求，是人们经由城市从二维走向三维的现实需要所决定的。”欧洲科学院院士、世界无人机大会主席、深圳市无人机行业协会会长杨金才对《财经》表示。

2023年中国低空经济规模已超5000亿元，2030年有望达到2万亿元。中国民航局提供的数据显示，2024年上半年，新注册的无人机将近60.8万架，较2023年底增长了48%；无人机累计飞行小时数达981.6万小时，较2023年同期增加了13.4万小时。

各方寄予厚望，未来如何进一步推动通用航空和低空经济的发展，目前公认的关键卡点是应用场景和低空开放。

载货、文旅和城市管理，是低空经济现阶段的主要场景，由地方政府主导推动，但真正的万亿市场还在消费端。想要拓展消费应用场景则离不开空域的开放。

低空开放的探索已经在进行中，但这是一个由点到线、由线到面的过程，截至2024年5月，民航局已经批准了17个试验区和3个试验基地，涵盖深圳、成都等地。

此外，中国在低空基础设施建设上仍存在短板，其中通用机场短缺则是影响低空经济及通用航空发展的关键制约因素，相关数据显示，截至2023年底，中国在册通用机场仅有449个。

“低空经济的发展动力，不仅在于产业和科技，更在于体制机制改革，比如民航系统对载人飞行器的三证审核颁发，比如军队、地方、民航等体系的管理机制协调，比如通信体系、设施平台的通用性和标准体系建设等，因此三中全会从深化改革的层面支持发展低空经济是重要利好。”刘波表示。

对于通用航空和低空经济而言，产业和技术已蓄势待发，政策利好逐步释放，虽有种种关卡，但“起飞”在望。