短信管理规定公布，治理垃圾短信释放了哪些信号？

近日，工业和信息化部公布了《通信短信息服务管理规定》(以下简称《规定》)。《规定》主要包含使用范围、短信息服务规范、 商业 性短信息管理、用户投诉和举报制度、监督检查制度五大方面。在这份《规定》的字里行间，释放了哪些信号给大众呢?

突破令人欣慰

《规定》明确指出：未经用户同意，不得向其发送商业性短信息;基础电信业务经营者、短信息服务(内容)提供者如违反上述规定，将由电信管理机构处以1万-3万元罚款。

对于短信管理工作而言，以上两点的进步性不言而喻。一方面，这是我国首次将权益交给用户，只用用户不愿意，任何组织和个人就不得向其发送商业信息;另一方面，1-3万元罚款也是首次写入《规定》，从而成为一种硬性规定。这对于饱含垃圾短信之苦的中国民众来说，着实是一件大快人心的好消息。

界定引发争议

新规的开创性是不可否认的，但业界专家认为，相关规定的可操作性不强，或难以遏制垃圾短信的泛滥。

最明显的是，“商业性”和“非应邀”模糊不清，规定不够细、不够深。尽管新规明确指出“未经用户同意”和“非应邀“等字眼，但执行起来却存在相应困难。例如某银行用其端口向用户发送理财信息，算不算商业短信?与此同时，这类短信也属于非应邀。遇到这种情况，该如何处理?如此，真的应该在界定商业性信息这做足功夫，而且要做细做实。这关乎监管的可行性和有效性。

其次，“未经用户同意”也存在界定难题。有专家担心， 执行“未经同意不得发”的规则时，应避免某些机构或个人，继续用“首次”发送商业短信的方式来“骚扰”消费者。

没抓住治理的“根”

如果想从根本上治理垃圾短信，就必须抓住治理的“根”。所谓的“根”，包含两方面：一是治理垃圾短信，到底是治谁;二是治理垃圾短信，用什么方法治。从新规内容来看，工信部并未完全抓住治理的“根”。

首先，治理对象不完整。治理垃圾短信，到底是治谁?直接发送垃圾短信的机构或个人要治，知道或应该知道有人在发垃圾短信，而未采取足够措施的运营商、渠道商，如电信机构、网络机构要不要治?

其次，惩罚力度远远不够。目前垃圾短信的行情价是每条纯利润0.04元，发送100万条短信基本在4个小时内即可完成。也就是说，不法分子每小时即可净赚1万元。如此算来，上限为3万元的罚款可谓是“隔靴搔痒”。与其它国家相比，3万元的处罚力度简直是小巫见大巫。德国对于滥发垃圾短信者，会处以最高5万欧元(约合人民币55万元)的罚款。

与此同时，罚款是按照发送信息的次数，还是举报的次数?现在办公司都不乏人跑路，罚款又怎样保证能够落实?执行规定的主体是谁?执行者是否足够坚定?很多细节，新规并未对惩罚作出进一步详细说明。

第三，治理缺乏联动意识。目前，垃圾短信大部分都是商业广告，这属于工商部门的职责。当用户向工商部门投诉时，工商部门会让用户去找通信部门，但通信部门又管不住广告主。

很明显，打击垃圾短信仅仅依靠一份《规定》并不能彻底解决问题，根治垃圾短信还必须“联合联动，多管齐下”。例如，打击“伪基站”需要通信、公安等部门的长期联动。再比如，近半年来苹果iMessage垃圾短信呈现快速上升势头，这还涉及到跨国企业。因此，未来打击此类垃圾短信，很大程度上要依赖更多部门乃至其它国家配合。

中国仍需向国外学习

从宏观来看，其他国家和地区处置垃圾短信基本上大同小异。那就是，通过立法，将运营商的义务和责任明确化，将个人信息披露和信息接收过程由被动变为主动，对垃圾短信由喊杀阵阵的围堵变成因势利导的疏通。

美国：2003年6月，美国联邦贸易委员会正式开通“全美不接受电话推销名单”。紧接着在2003年12月，美国联邦政府通过首部全国性反垃圾邮件法案。该法案规定，电话和 手机 用户可以通过热线或政府网站，将自己的电话号码免费列入“全美不接受电话推销名单”中，之后即可合法避免垃圾广告信息的骚扰

德国：国会在2003年通过了《联邦反垃圾邮件法案》，该法案规定，向用户推销商品和服务的广告短信必须要征得手机用户的书面同意，而且每天21时至次日8时发送的广告需要再次征得用户同意。德国对于滥发垃圾短信者，会处以最高5万欧元(约合人民币55万元)的罚款。

日本：早在2000年，日本政府就制定和颁布了《关于特别商务交易的法律》、《特定电子邮件法》两个重要法规。日本法律规定，手机用户有权拒绝接收不需要的短信，而一旦这些短信遭到用户拒绝，则禁止再次发送，否则将以妨碍电子邮件通信罪论处。

纵观这些规定，可以发现一个共同点，那就是这些国家和地区将处置垃圾短信的主动权交到了手机用户手里，如果接收人对垃圾短信一概拒之，并将手机号报给国家备案;如果接收人并非一概拒之，发送人每次发布信息前必须先征求客户同意，否则视为违法。

另外，值得一提的是，许多国家和地区的手机用户也从旁观者的位置被拉入到利益链条中，成了利益受惠者。比如美国，手机用户接到商业短信后会被扣除相应的咨询费用。或许因为上了利益的贼船，底气不足，这些地方针对垃圾短信的怨气的确不算多。

这些国家和地区在立法保护手机客户隐私权的同时，对垃圾短信采取了一种客观而务实的态度。相比之下，中国为何不能尝试去找到一个平衡利益关系的模式呢?比如，新规明确了举报机构，为何不给举报者一定的物质奖励，来调动广大用户的积极性呢?

不得不承认，我国垃圾短信治理工作任重而道远，亟待创新和探索!

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