助推新兴产业 立足科学监管——“无人机立法研讨会”支招

“民用无人机作为新兴行业，并不适用于传统的通航管理方式，应该采取新的办法。”这是9月8日在南京航空航天大学举办的“民用无人机立法研讨会”上参会单位共同的心声。作为拥有“三航”特色的老牌重点高校，南航一直致力于研究航空法，近年来尤其关注通用航空立法和无人机法治。

伴随近日《深圳市民用轻小无人驾驶航空器管理办法（征求意见稿）》的发布，社会各界对无人机的科学管理有了新的认知。此次研讨会特别邀请江苏省政府法制办、民航华东管理局、民航江苏省安全监督管理局、江苏省公安厅、中国民航大学法学院、玖润律师事务所等单位领导与专家学者，针对当下的无人机管理焦点问题展开热议。

目前，中国制造的民用无人机已经占据全球70%市场份额。民航华东管理局法规处张子川处长在会议伊始即表示对行业的发展前景充满期待，并指出这是为数不多领先于世界的行业，有必要构建一套先进的管理法规。

对于个别城市划设少量可飞空域供无人机飞行的问题，社会上一直存在较大争议。来自中国民航大学法学院的王立志教授指出，应注意中央事权和地方事权的界限。一方面，无人机管理应和现存的通航管理有所差别。例如飞行前申报空域、提交计划，对于7kg以下的消费级无人机并不适用。

在执行层面，普通群众也很难找到渠道申请，申请时间多长，能否复议，都是不可避免的问题。王教授建议采用“黑名单”式管理，对需要保护的地方划设禁飞区，将禁飞区以外，120米以下的空域开放给民用消费级无人机。同时特别强调：“国家近年一直在探讨低空空域管理改革，地方在立法上应该顺应国家的方向与精神。”

南航贺富永副教授在这一点上与王教授不谋而合。他认为，长远来看，“黑名单”式的管理更符合产业的发展趋势和需求。监管的最终目的，是为了引导和促进产业健康发展，不能因为有风险，就将产业牢牢把控死。惟有科学的管理路线，才能避免行业一抓就死，一放就乱。

民航江苏省安全监督管理局郭建忠处长谈到空域开放对无人机发展的必要性，并根据长期工作经历，提出无人机空域划设的设想和需要注意的安全问题。

在人员管理方面，社会普遍认为实名购买的方式存在很大的风险漏洞。由生产商和销售商收集、登记购买者信息的行为，在合法性上有待商榷，很难取得消费者的信赖与认同。生产商与销售商则增添了消费者隐私泄露的风险责任。来自玖润律师事务所的徐尉律师加以补充：“无人机在购买后转手的速度很快，实名激活登记更能实现人机关联和责任绑定。实名激活信息应该和政府服务管理平台对接，信息的获取惟有快捷、便利，实名登记的效果才能真正显现。”

江苏省政府法制办苏建清处长则从全局角度对立法重点加以梳理：一是解决空域开放与管理这一基本、核心问题；二是有必要树立无人机的安全技术标准；三是建议运用新的运行监控技术，取代传统通用航空的审批式管理；四是明确使用人的权利和责任；五是建立合适的违规惩罚制度。

主办方南京航空航天大学航空法与空间法研究所所长栾爽教授在总结时特别引用了英国《红旗法》的例子，严苛的限制性管理曾让 汽车 工业在英国失去了发展契机，是我们应该引以为戒的教训。无人机作为新兴事物，在监管层面势必选择不同的态度与方向。审慎与渐进，尊重产业发展规律，才能让监管更长远、更有效。