专车身份之辩：新业态还是“互联网+出租车”

王秀春认为，要把专车或网络约租车放在出租车大行业的领域，尤其要放在整个城市交通的领域来考虑。但研讨会上，多位学者认为，不应将专车划入出租车范围，这势必导致以行政许可为主的出租车管制手段重现在专车领域。

10月15日，交通部运输服务司司长刘小明和出租车管理处处长王秀春主动来到北大，这里召开了一场包括周其仁、张维迎等知名经济学、法律学者参加的专车政策研讨会。

几天前，交通运输部公布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》。王秀春和刘小明是专车暂行办法的主要起草者和主管领导。

在近两个小时的激烈讨论后，王秀春回应称，这是一场信息不对称前提下的讨论。“我们都认为专车通过互联网移动信息的技术，能够更好地解决信息对称连接的问题，这是我们都认可的专车发展方向”，她说。

王秀春认为，要把专车或网络约租车放在出租车大行业的领域，尤其要放在整个城市交通的领域来考虑。但研讨会上，多位学者认为，不应将专车划入出租车范围，这势必导致以行政许可为主的出租车管制手段重现在专车领域。

在学者“让子弹飞一会儿”和交通部门人士“专车立法非常急迫”的意见分歧下，饱受争议的专车管制新规的意见征求只剩不到一个月时间。

新旧业态不是你死我活

“出租汽车包括巡游出租汽车和预约出租汽车”，《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(下称“指导意见”)中明确写到。

“指导意见”进一步明确，预约出租汽车包括网络预约出租汽车和电话预约出租汽车等形式，具有预约出租汽车专用标识，不得巡游揽客，只能通过预约方式提供运营服务。

而在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(下称“暂行办法”)的起草说明中，网络预约出租汽车也被称为“俗称的专车”。“从我们的制度设计上来说，‘暂行办法’是‘指导意见’下面的一个小区域”，交通部运输服务司出租车管理处处长王秀春在研讨会上说。

为什么要起草两部文件?起草说明中都提出了出租车领域出现的问题，值得注意的是其中的两个“特别”。

“指导意见”起草说明指出，特别是近两年，移动互联网快速融入出租汽车行业，在提高出行效率、便捷群众出行的同时，对传统巡游出租汽车也造成了不公平竞争，行业矛盾进一步凸显。

“暂行办法”起草说明则指出，特别是今年3月份以来，部分(推出网络预约出租汽车服务)企业通过补贴等抢占市场，接入非营运小客车从事运输活动，冲击了正常市场秩序，影响出租汽车行业及社会稳定。

“其实我觉得新旧业态绝对不是你死我活的”，交通部运输司司长刘小明在研讨会上说。“而且我们这次改革里面，也充分考虑了如何用‘互联网+’这样的技术，来改造我们传统的业态，如何通过新的业态的增量来带动传统业态。”他说。

国务院研究室工交贸易司司长唐元认为，除了成功缓解普通民众“出行难”的问题，专车也盘活了城市存量的汽车资源，增加便利的同时达成功能减排。更重要的是，专车带动了“久病不医”的出租车系统，促使其加速转型升级。

中南财经政法大学知识产权研究中心研究员吴一兴介绍，当下有观点认为专车就是“互联网+”形势下的出租车，其逻辑是从现在的路边招手拦车变成了手机约车。

“‘互联网+出租车’应该是滴滴打车，而不是滴滴专车。我个人认为专车是不同于出租车的商业模式，专车重在专属。”他说。

吴一兴认为，传统出租车经常往来于交通枢纽，或者是商业中心这种热门路线，但对于一些偏远地方，可能出租车司机是绝对不愿意去的。而专车出于其临时性，或者说有潮汐性的特征，可以满足更广、更深入、更细分化的市场。

所以，“从这点上我个人不太赞同专车是出租车的补充，而我认为是一个城市出行方式的有机组成部分。”他说。

许可证管理与监管难题

在北京大学国家发展研究院教授薛兆丰看来，“暂行办法”是“为专车量身定做的六大杀手锏”。在被纳入出租车行列后，网络约租车经营者和司机需要办理多个手续，以进入这个特许经营市场。

按照“暂行办法”，网络预约租车平台需要取得《道路运输经营许可证》，车辆需要取得《道路运输证》，从业司机需要取得《从业资格证》。

起草说明指出，这是按照《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院412号令)设定的“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”许可事项，依法实施许可管理。

中国政法大学传播法研究中心研究员朱巍认为，“暂行办法”没有明确指出其制定依据是具体哪部法律，而在国务院412号令中并没有出现“网络预约出租汽车”，他提出了如何看待对法律没有规定事物进行扩大解释的问题。

按照现行规定，上述三个证件由县级道路交通管理部门颁发。薛兆丰认为，这意味着如果专车在全国2000多个县开展业务，这就要求专车需要在这2000多个县逐个申请，否则便无法开展业务。

“暂行办法”第12条明确规定，车辆使用性质登记为出租客运。“这点是致命的”，薛兆丰认为，网络预约出租车中包含一部分私家车，运营者也有他自己的本职工作，这些车的特点就是召之即来，挥之即去。

“将汽车由民用转为运营车辆，存在两个让几乎所有专车司机望而却步的后果：一是车辆最多八年报废;二是要缴纳更高的运营车辆保险。”朱巍认为。

10月8日，上海市交通委正式宣布向滴滴快的专车平台颁发《上海市出租汽车经营资格证书》。公开报道称，滴滴快的高调地表示，这是全中国第一张专车平台获得的资质许可，甚至也可以说是全世界第一张由政府部门颁发的专车牌照。

据报道，上海专车试点方案并未要求改变车辆的营运性质。10月13日，新华社报道称，上海市交通委负责人明确表示：“对于国家层面的相关规定，上海将坚决予以执行;对于可以探索的项目，上海将拟定更具操作性的措施。”

就算是专车司机接受“职业化”身份，他也不一定申请得到《道路运输证》，因为“暂行办法”规定，城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量有规定和要求的，道路运输管理机构依据其规定和要求，对车辆发放《道路运输证》。也就是所谓的数量控制。

北京大学国家发展研究院院长周其仁称，现有出租车管理模式有很大的问题，政府帮助出租车建立人为垄断，不让别人进来，那就满足不了百姓出行的需求。如果放开管理，车辆增加了，出租车行业又会反过来对政府施压。目前为了减少矛盾，出租车管理倾向基本是批少不批多。

“暂行办法”第18条规定，网络预约平台要与接入的驾驶员签订劳动合同。“这道坎对于有正式工作，且想赚钱贴补家用的暖男来说，是不好过的了。”朱巍认为。

与传统出租车略有不同的是，“指导意见”第13条规定，对预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价，对巡游出租汽车运价实行政府定价或政府指导价。

但薛兆丰认为，政府指导价毕竟是一种价格管制。“价格管制在互联网时代是完全不必要的，因为互联网现在的约租平台最核心的竞争力就是大数据，以大数据为基础的分析手段。”他说。

“暂行办法”与时俱进地考虑到了互联网时代的不正当竞争问题，第21条规定，网络预约出租汽车经营者在服务所在地不应具有市场支配地位，不得妨碍市场公平竞争。

“竞争是最好的监管手段”，北京大学国家发展研究院教授张维迎说，“如果规定一个城市要有三四十家专车平台，那骗子就很多了，恰恰剩两三个之后就不会了，因为监管很容易”。

缺乏制度化争端解决机制

今年4月，南京“的哥”殷浩辞职，成为一名专车司机，几个月后，他参与创办的汽车租赁公司成立，他招募司机连人带车加盟公司，对外提供各种预约租车服务，对内不收“份儿钱”，合作分红。

“即使这份严格的专车新政出台，我也会接着做下去”，殷浩告诉21世纪经济报道。他亦未雨绸缪，在9月份就动员手下的专车司机取得了南京市的客运从业资质。

“当前情况下交通部要倾听民意，在看不准的情况下解决具体问题，让各个地方去试行。”北京金诚同达律师事务所律师汪涌认为，“这样经过一两年之后可能在解决问题上，我们也摸索出一些行之有效的方法”。

“我认为现在出台相应规范已经非常急迫，不是可以让子弹飞一下，也不是再观察下去的时候了”，广州市交通委员会客运管理处处长苏奎在研讨会上说。

“现在专车的发展缺乏一个稳定环境”，他说，“目前没有制度化的争端解决机制，使得出现问题之后，只能通过司法解决。”

苏奎介绍，美国旧金山的一起网络租车服务过程中死了人，“某平台打了两年的官司才解决”。他还介绍，司机和平台之间的问题也非常严重。

“美国现在有三个地区明确立法支持网络预约租车的合法化：加利福尼亚、科罗拉多和哥伦比亚特区”，中国政法大学副教授王军介绍。

这三个地区都允许私家车合法从事网约车业务，并且不设价格管制和数量管制。“对网络约车，这三个地方都采取了政府和平台合作监管的方式。”他说。

“合作监管的主要内容就是，政府来制订车辆和司机的准入标准，包括司机的背景审查、驾驶技能、有没有违章记录、车辆的标准等，另外设定了责任保险的限度，每辆车在每个事故中最低的保险金额是100万美元”，王军介绍。

交通部运输司司长刘小明认为，“在许多市场化国家明令禁止的环境下，我觉得至少应该体现出政府对创新的一种包容，一种鼓励”。