重磅| IPO注册制或被无限期推迟

跌宕起伏的A股市场，让《证券法》的修订更加备受关注。

但是，为期6天的十二届全国人大常委会第十六次会议8月29日闭幕，《证券法》草案无缘此次审议。

今年4月20日，《证券法》修订草案提请十二届全国人大常委会一审。市场预期，8月份将会提交全国人大常委会二审。

6月末以来的股市巨震，让前景突然变得不再明朗。按照全国人大常委会会议每两个月举行一次的惯例，下一次会议召开是2015年10月。也就是说，《证券法》二审，最快将在10月进行。

有参与《证券法》修订和讨论的专家对《第一财经日报》记者表示，这次延迟，除了跟立法思想精细化有关之外，确实跟6月以来资本市场的震荡有关。这次波动是系统性风险还是人为造成的，还需要进一步观察和研究，如果找不出股市非正常波动的根本症结所在就仓促立法，会使法律出台缺乏针对性和科学性。

一波三折

今年全国“两会”前夕，全国人大财经委员会副主任委员、《证券法》修改工作组组长吴晓灵接受《第一财经日报》记者采访时称，《证券法》修改已经列入今年人大的立法计划，根据立法安排应该会在4月份进行一审，一审之后，修订案将向社会公开征求意见，意见征求完毕之后，会进行二审、三审。

今年上半年，股市一路高歌猛进，资本市场各项改革加速推进。证监会加快了注册制改革草案的拟定，并根据市场情况，适度增加新股供给，提高了IPO放行速度。

“如果顺利的话，我认为最快应该是10月份就可以完成三审通过。”吴晓灵当时向记者表示，若在这个过程当中，注册制改革有需要，在立法方面也可以做一些“特殊的安排”。

今年4月，《证券法》修订草案进行了一审，修订草案共16章338条，其中新增122条、修改185条、删除22条，主要包括五方面内容，其中明确实行股票发行注册制。

依照立法惯例，法律草案在二审后一般“基本成型”。因此，在一审之后二审之前是修法关键期。而《证券法》修订就在这一关键期遭遇了A股市场的巨幅震荡。

反思震荡，信息披露制度、资本市场的协同共治体系、股票发行注册制度设计等问题成为影响资本市场稳定的重要因素。

在中国股市经历这次巨幅震荡之后，市场对《证券法》修改推后、注册制改革放缓已经有所预期，但会不会就此搁置和无限期延后，市场有不同猜测。

“这次股票市场的波动，应该说又给证券修法提出了更多问题。”中国证券法学研究会会长、中央财经大学教授郭锋日前在首届中国证券市场信息披露法治论坛上称。

“股灾”会导致《证券法》修改推后吗?“我们没有得到相关官方消息，但是从我们证券法研究会参与这个工作所得到的信息来看，我们认为立法部门对《证券法》的修订仍然一如既往地在往前推进。”郭锋说。

8月21日，证监会新闻发言人张晓军在答记者问时表示，目前，立法机关正按照立法程序对修订草案进行研究完善。证监会将全力配合立法机关做好相关工作，研究并反馈立法需求与意见建议，希望尽快安排第二次审议。

中国政法大学教授李曙光向《第一财经日报》记者表示，注册制改革是此次《证券法》修改的焦点。尽管目前A股动荡，但改革需要韧劲，注册制应该坚定不移地推行。注册制改革是打开大众创业、万众创新的通道，如果这个通道不畅，下一步所有的改革都会受影响。

李曙光指出，修改《证券法》是IPO注册制的基础性工作，既要坚定不移地推进注册制，也要考虑注册制落地的时机，选择成熟的外部时机再落地。

为何8月没安排二审

对于《证券法》修订草案为何在8月没有上会审议，中国人民大学法学院教授刘俊海向《第一财经日报》记者表示：首先，这跟立法思想精细化有关;当前立法强调宜细不宜粗。精工出细活儿，要提高新法的可操作性、可诉性、可裁性，一审稿离这样的目标还有一定的距离，因此推迟了上会的时间，可以进一步打磨研究。

刘俊海长期研究《证券法》改革和资本市场法治问题，曾参与《证券法》修订工作。目前，他还担任亚洲开发银行(ADB)与全国人大常委会合作的《中国证券期货市场法律体系改革》课题(2014~2016年)专家组组长。

刘俊海还向记者透露，6月以来资本市场的变化使得原来的立法工作需要进行调整。

比如A股巨震的事情，是系统性风险还是人为造成的，还需要进一步观察和研究。但可以肯定的是，原因是多样的，既包括监管层自身的原因，也有投资者交易方面、专业机构人士不能慎独自律的原因等。这些问题不是一审稿起草之初预料到的。在这样的局面下，如果找不出股市非正常波动的根本症结所在就仓促立法，会使法律出台缺乏针对性和科学性。

“原来，监管者本身没有纳入到立法调整的重心中来，篇幅不够;包括股市出现非正常波动如何科学救市、依法救市。因此，推动证监会和监管者转型，打造法治型、透明、阳光、诚信证监会应该是新证券法承担的使命之一;其次投资者维权工作，不是口号，而应该落到实处，比如强制分红等要落地。保护投资者权益还需要上‘硬菜’。”对于《证券法》修改的重点工作，刘俊海表示。

证券法哪些方面需修改和调整

不少学者建议，应该反思股市波动中出现的问题，推进《证券法》的修订。

“业内有讨论，针对股灾出现后如何应急处理增加部分内容。”北京一位法学学者对《第一财经日报》表示，具体是什么条款目前并不清楚。

在8月29日召开的首届中国证券市场信息披露法治论坛上，受邀出席论坛的吴晓灵因29日全天参加全国人大常委会会议，未能亲自出席。她委托中国证券法学研究会常务副会长甘培忠转达寄语称：“此次股市波动表明，我们更要加快信息披露建设，推动注册制改革势在必行，你们的议题非常有意义，祝你们会议成功，并助力推动《证券法》修改。”

在郭锋看来，每一次危机都会给正在修订的《证券法》带来影响，特别是1997年亚洲金融危机，使得立法过程中，强化了管制，“在当时的背景下，应对危机是有效的。”

刘俊海向记者分析：首先最重要的是，《证券法》的调整对象应该拓宽。有任何具有投资回报期待的，可分割、可转让的、具有财产内容的凭证，都可以纳入到《证券法》里面来，进一步推动各类资产证券化进程。

其次，IPO改革应该推进，但一审稿中实行证券交易所的审核权和证监会的注册权相分离的制度设计有待商榷。

而且，投资者保护要有新举措，这次修法能不能成功，就应该以投资者是不是满意为标准。充分保障投资者的知情权、选择权、公平交易权、索赔权，引入惩罚性赔偿制度和公益诉讼制度等。

从证监会监管制度转型方面来看，应压缩行政审批权，强化执法监管权限，形成与司法机关的有机衔接;投资者保护职责要发挥出来。

除此之外，刘俊海还认为，交易所要建设自律机构;行业协会应鼓励自治，去行政化;证券二级市场的信息披露制度应该要进一步强化;还要加大民事责任和行政责任。总之，要打造成投资者友好型、监管者法治型、市场主体自律型、行业协会自治型的《证券法》。真正提振信心，让投资者相信好的制度设计、相信法治。

李曙光建议，应该考虑将平准基金入法;《证券法》要与期货法联动修改;明确界定内幕信息、高频交易的定义等，“修法核心在于要保护投资者的合法权益”。

目前，我国并未出台专门的期货法，只有一部《期货交易管理条例》。《证券法》也涉及对股市期货市场的监管问题，这亦是金融改革中的重要内容。

今年以来的股市危机，暴露最明显的问题莫过于场外配资以及其他杠杆炒股、市场操纵等问题。

在配资方面，郭锋认为对于第三方信息服务公司的定性、对配资服务的定性以及对券商经纪业务的定性，都值得探讨。“这一次股票市场波动，给法学研究带来了很多值得反思的东西。”郭锋表示，法学界对技术进步给交易制度带来的挑战缺少研究。

“现在有一种舆论，整个场外配资就是非法的，我觉得这个结论下得太早，至少在法律和《证券法》里头找不出这个。”郭锋认为，对第三方信息系统公司也不宜一棍子打死，对于券商多年来的快速发展，这些公司提供了强大的技术支持。

另一个焦点问题是如何应对危机。郭锋表示，股市危机提供了很多“素材”，在这种情况下有利于更好地修改《证券法》。

除股市危机的突发影响外，法学界认为信息披露的各项规定也不够完善。比如，金杜律师事务所合伙人张保生分析称，目前而言，关于信息披露违法行为没有制定“重大性”的标准，对哪些信息披露的行为要处罚还是不处罚缺少明确标准。具体标准也没有规定，导致执法过程中行政处罚存在标准不统一的问题。