我国养老公共服务资源配置的区域差异与供需匹配研究

【编者按】我国 养老 公共服务资源配置存在区域发展不均衡和供需匹配程度不高的问题。本文通过构建养老公共服务资源配置评估指标体系，测度省级层面养老公共服务供给水平的区域差异；结合区域人口老龄化和老人高龄化状况，评估区域养老公共服务的供需匹配状况。

本文发于中国养老周刊，作者郭静/朱勤；经亿欧大健康编辑，供行业人士参考。

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结果显示，养老公共服务资源供给水平的省际差异显著，北京、上海和新疆等地区供给水平较高，辽宁、甘肃和重庆等地区供给水平较低。在养老公共服务供需匹配方面，辽宁、海南等养老服务需求相对较高的省份，资源供需失衡明显。文章讨论了养老公共服务供给和需求差异的影响因素，并对促进区域养老公共服务资源配置的均衡发展提出了对策建议。

我国养老公共服务供给存在区域发展不均衡的问题，主要表现为城乡之间发展不均衡，农村养老公共服务更为短缺（杜鹏等，2016；刘晓静和张楠，2013）；地区之间发展不平衡，东部地区整体优于中西部（丁志宏和王莉莉，2011；晏月平和赵冉冉，2013）。

同时，我国不同区域的人口老龄化以及高龄化水平也存在显著差异，一些地区较高的老龄化程度与较低的养老服务供给水平叠加，进一步加剧了养老公共服务的供需失衡。城乡之间、地区之间在养老公共服务方面的显著差异与供需匹配问题，已成为事关老龄社会健康发展的重要议题。

本文通过构建养老公共服务资源供给的评估指标体系，测度我国省级层面养老服务供给水平的差异；结合人口老龄化和老人高龄化水平的区域差异，评估分析区域养老公共服务供给与需求的匹配程度；并提出促进我国区域养老公共服务资源配置均衡发展的对策建议。

一、研究回顾

养老公共服务作为老年人特有的一种社会福利，对于保障老年人的基本生活以及积极应对老龄化至关重要。陈英姿和满海霞（2013）认为养老公共服务指的是为满足老年人的生存、生活和发展需求，保障老年人口的生活质量，以政府为主体，通过协调公共资源的投入提供的公共产品和公共服务。

国内关于养老公共服务资源配置的研究主要集中在城乡差异和省际差异方面。在城乡差异方面，廉超等（2018）通过对2013-2016年中国城乡居民人均收入和2010-2016年中国城乡医疗卫生资源分布情况的分析，认为我国城乡居民养老服务水平差异大，农村居民养老服务供给的结构性问题突出；而城乡制度差异、财政转移支付力度和规模、农村经济发展水平和农村居民养老需求是造成城乡居民养老服务不均等的主要因素。贾显维（2014）通过对陕西省养老服务的研究，也得出了相一致的结论。

关于养老公共服务省际差异研究，陈英姿、满海霞（2013）基于各省统计数据，利用均等权数测算养老公共服务供给指数发现， 我国养老公共服务具有供给水平低、规模增长慢、省际差异显著的特点，尤其是西部经济欠发达地区养老公共服务供给能力较差。

丁志宏、王莉莉（2011）利用2006年中国城乡老年人口状况追踪调查数据，引入利用差和需求差的概念来分析社区居家养老服务的需求、供给与利用之间的关系，研究发现我国中西部地区服务需求更高，但服务供给率却低于东部地区；东部地区居家养老资源相对过剩。

我国面临着“未富先老”和城乡二元体制的问题，促进养老公共服务的均衡化发展仍然面临着较大的障碍。 目前国内对养老公共服务供需问题的研究主要关注城乡之间老年人口的养老服务差异，着重强调农村养老公共服务的发展，较少关注高龄老年群体和不同区域之间差异。

养老公共服务作为一种公共产品，不仅关系到老年人口的自身权益，也关系到我国老龄事业的健康发展。由于我国区域之间本身就存在着自然条件和社会条件的差异，区域养老公共服务供需失衡将不利于公共服务供给的公平性和公正性。

因此，结合中国国情，定量测度我国养老服务供给水平的区域差异及供需匹配程度，分析其影响因素并给出对策建议，对于促进我国养老事业的顺利发展，探索“健康中国”的建设路径具有积极的理论与实践意义。

二、分省养老公共服务资源供给水平测度

（一）养老公共服务资源供给指标选取

养老公共服务资源供给主要是指通过政府部门供给或政府授权其他组织提供有关养老的公共产品和公共服务。

王建丰（2012）认为，公共服务的区域均等化主要包括权力均等、机会均等和结果的相对均等。

本文在充分借鉴已有养老公共服务衡量指标的基础上，着重考察区域养老公共服务资源供给结果的相对均等性，从养老保险、医疗保险、服务设施、服务人员、老年福利五个维度构建区域养老公共服务资源供给的评估指标体系，如表1所示。

（二）指标的无量纲化和权重确定

为消除因量纲不同对评价结果的影响，采用极值法对指标进行无量纲化处理。极值法对指标原始数据信息依赖较少，转换后的值在0-1之间。由于本文所选取的指标均为正指标，因此，无量纲化处理的计算公式如下：

其中，为第i个省份的第k项评价指标的数；为各省份中第k项评价指标中的最小值；为各省份中第k项评价指标的最大值；为其无量纲化后的数值得分。通过专家评分法的三轮评估，得到我国养老公共服务资源供给评估中各级指标的权重，如表2所示。各省养老公共服务资源供给综合指数的计算，即由各个指标加权汇总后得到。

（三）数据来源与计算结果

本文所使用的2016年中国省级行政区（不包含台湾、香港、澳门）有关养老公共服务资源供给的数据，依据《中国劳动统计年鉴2017》、《中国民政统计年鉴2017》、《中国人力资源和社会保障年鉴2017》等加以整理获得。相关人口数据主要来自《中国统计年鉴2016》、《2015年全国1%人口抽查调查资料》。本文所称“老年人口”均界定为60岁及以上人口。

2016年全国分省养老公共服务资源供给水平的计算结果如表3所示。

注：按各省（市、区）养老公共服务资源供给综合指数由高到低排序。由于西藏、青海两地的部分数据缺失，以上计算剔除了这两个省区。

 从计算结果来看，各地区在养老公共服务资源供给水平方面差异明显。全国各省（市、区）养老公共服务资源供给水平综合指数平均得分为0.268。按综合指数得分从高到低排列，排在前五位的依次是北京、上海、新疆、天津和广东；得分最低的五个省区依次是辽宁、甘肃、重庆、吉林和广西。低于全国平均值的省区有18个，占此次测量的省级区划的62.1%。 北京地区综合指数得分最高，是平均值的1.82倍，并且两个一级指标——即养老保险和服务人员——的供给指数均处于全国最高水平。上海、新疆、天津和广东地区综合指数得分较高，主要得益于这三个省份的养老保险、医疗保险、服务设施和服务人员的养老资源供给水平均较高。

辽宁、甘肃、重庆、吉林和广西的一级指标供给指数得分均较低。其中，辽宁省医疗保险供给指数得分最低，为0.221分；重庆市服务人员供给水平最低，为0.054分；广西地区老年福利供给指数小于0.01分，处于最低水平。从养老保险供给水平来看，黑龙江地区养老保险供给水平最低，得分为0.059，其次是吉林和辽宁地区，供给指数得分分别为0.077分、0.091分；从养老服务设施的供给来看，海南、宁夏和甘肃地区供给水平排名位于最后三位。

三、区域养老服务资源的供需匹配分析

吕炜和王伟同（2008）认为公共服务提供的不均等主要是由于公共服务供给和需求在结构上失衡导致的，因此，对养老公共服务资源供给不均等的分析需要进一步考察供给和需求的匹配问题。

本节通过对区域养老公共服务资源供给水平与实际养老需求的测度，分析养老需求与养老资源供给水平的匹配程度，并进一步探寻提高我国区域养老服务资源供给与需求匹配程度的可能路径。

简化起见，以区域人口老龄化和老人高龄化程度作为区域养老服务需求的替代性指标变量。

（一）我国人口老龄化的区域差异

根据2015年全国人口抽样调查数据，考察人口老龄化和高龄化程度的区域差异。老龄化程度取值为60岁及以上人口占总人口的比例；老人高龄化（以下简称“高龄化”）程度取值为80岁及以上人口占老年人口的比例。

从各地区老龄化水平来看，2015年全国有两个省份——重庆和辽宁——已经进入中度老龄化阶段。

东部地区老龄化水平存在较大差异，上海、江苏、山东地区老龄化水平即将发展到中度老龄化阶段，但福建、广东和海南地区老龄化水平仍低于全国平均水平，老龄化水平最高（上海）和最低（广东）地区相差8.6个百分点。

中部地区老龄化水平差异较小，其中，安徽、湖北和湖南地区的老龄化水平略高于全国平均水平。

相较于其他省份，西部地区的西藏、青海、新疆老龄化程度较低，60岁及以上人口占总人口比重均小于11；仅有四川和重庆两个省份老龄化程度高于全国平均水平，且四川省老龄化水平即将发展到中度老龄化阶段。

东北地区整体老龄化程度较高。辽宁、重庆、上海、四川、江苏地区老龄化水平位居全国前五。

各省老人高龄化水平与其人口老龄化进程并不一致。

各省60岁及以上人口占总人口的比重和80岁及以上人口占老年人口比重这两个变量的Pearson相关系数仅为0.18。高龄化与老龄化水平差距较为突出的6个省份依次为广东、海南、黑龙江、吉林、福建和重庆。东部地区的海南（16.7）、广东（14.8）和福建（13.8）的老人高龄化水平排名分别位于第2、第3和第7；但老龄化水平均较低，排名分别位于第26、第28和第24名；其主要特征表现为老年人口比例虽小，但老人群体的高龄化程度较深。

与之相反，东北三省老龄化水平排名要远高于高龄人口占比。其中，辽宁省老龄化水平（20.6）在全国排名第一，但高龄人口占比（12.0）排名位于第11；黑龙江（17.8）和吉林（17.8）老龄化水平排名分别是第7和第8，但高龄化水平（8.8、9.3）排名较靠后，分别位于第30和第27；整个东北地区呈现出老年人比例高，但老年人人口相对年轻的特征。

重庆地区老龄化水平（20.2）和高龄人口占比（11.1）也表现出同样的特点，老人高龄占比排名比老龄化水平靠后了15个名次（见图1）。

对于不考虑迁移流动的封闭人口，老年人口的高龄化程度会受到其人均预期寿命水平的很大影响。

一般而言，预期寿命长的地区，老人高龄化程度相应较高。但比较各省高龄化水平与预期寿命可以发现，两者之间的相关程度很低。例如，高龄化程度较低的东北三省和重庆市，其人均寿命水平在全国31个省级行政区中均排在前13位，处于中上水平。

朱勤（2014）的研究亦显示，农村人口向东南沿海城市的迁移流动，是影响区域城乡人口老龄化的重要因素。这提示我们，我国部分地区人口老龄化与高龄化水平的不一致性受到人口迁移流动的重要影响。

（二）区域养老服务供给与人口老龄化的匹配程度

比较各省（市、区）养老公共服务资源供给水平与老龄化程度的相互关系，可以发现养老保险和医疗保险供给水平与老龄化水平的匹配程度较低。如图2和图3所示，老龄化程度较高的上海、北京和天津等地匹配程度较高，但东北地区，特别是辽宁省匹配程度最低。

前文的研究已经表明，辽宁省老龄化程度最高，养老保险和医疗保险供给水平相对较低，这就导致了供需矛盾问题突出；相较于辽宁省，吉林和黑龙江老龄化程度略低，但养老保险供给也处于较低水平，医疗保险供给水平则相对较高。重庆市也存在老龄化程度高、养老保险和医疗保险供给水平低的问题。老龄化程度相对较低的广东、新疆和宁夏等地养老保险和医疗保险的匹配程度较高。

高龄人口是养老服务需要重点关注的对象。一般而言，高龄人口占比越高，则表明地区养老公共服务需求越大，对养老服务设施、服务人员以及老年福利补贴的需求也就越高。各省老年服务供给水平与老人高龄化水平的相互关系如图4~图6所示。

从供需匹配程度来看，东部地区服务设施供给水平总体上要高于其他地区。如上海、浙江、北京、江苏地区高龄老人占比较高，相应地服务设施供给水平相对较好。甘肃、宁夏等老人高龄化比重较低的省份，服务设施供给水平也相对较低。而海南省老人高龄化程度处于较高水平，但服务设施供给水平却较低，供需严重失衡（见图4）。

服务人员的供需匹配程度相对较好，其中，北京市和上海市服务人员供给水平与老人高龄化水平的匹配程度相对较高；重庆、安徽、四川、广西服务人员供给水平与老人高龄化程度的匹配程度较低（见图5）。

在老年福利供给水平中，山东、辽宁等地匹配程度较好；上海、海南、广东、浙江老年福利供给水平与老人高龄化水平的匹配程度较低；尤其是广西匹配程度最低（见图6）。

（三）养老服务供需匹配的区域差异分析

影响人口老龄化的因素主要包括生育率、死亡率、期初年龄结构和人口乡-城转移。在人口自然变动中，期初年龄结构是我国人口老龄化的最主要影响因素，其次是死亡率、生育率。而城镇化带来的人口乡-城转移是乡村人口老龄化的主导因素，也是影响区域老龄人口结构的重要原因。

人口的乡-城流动为城镇带来了大量青壮年劳动力，且这些劳动力多数被城市吸纳，往往具有不可逆转性；这在一定程度上缓解了城镇的老龄化程度，也加剧了乡村的老龄化速度，导致人口老龄化的城乡倒置。

但这一现象会随着经济、人口和政策等环境因素的优化，呈现阶段性特征；当乡村剩余劳动力被城市吸纳后，乡村发展水平也逐步提高，城乡人口比例将趋于稳定，人口自然因素将成为影响人口老龄化的主要因素。

从长远来看，人口乡-城转移给乡村地区带来的老龄化问题最终会反映在城市人口老龄化过程中（朱勤，2014）。因此，在考虑养老服务供给与需求的匹配差异时，也应关注人口流动造成的区域养老需求差异问题。

以东北地区为例，自2000年以来，流出人口就已经成为东北地区发展问题之一；再加上东北地区生育率长期处于较低水平，因此人口自然变动对东北地区人口影响较小，人口迁移流动则成为影响东北地区人口年龄结构的重要因素。但近年来，东北地区GDP增长水平较低，而人力资本大量流失（姜玉等，2016），严重阻碍了东北地区经济的发展（杨玲和张新平，2016），导致老龄化问题不断加剧。因此，有关养老公共服务的养老保险、医疗保险、服务设施和服务人员的供给均处于较低水平。

与吉林和黑龙江不同，辽宁省老龄化水平和老人高龄化水平较高，且农村老龄化程度远高于城镇地区（沈毅，2016）；而在城乡居民养老保险体系中，农民由于经济收入水平较低，往往会选择费用较低的养老保险档次进行缴费；因此与其他地区相比，辽宁省的养老保险保障水平仍有较大差距，养老资源供需关系更为紧张。

重庆虽然地处西部地区，但其政策优势并没有西藏、青海和新疆等西部地区明显；且重庆市人口老龄化程度仅次于辽宁省，已进入中度老龄化阶段，老龄化程度超过了北、上、广等东部经济发达地区。

与辽宁地区相反，近些年，重庆市经济发展水平仍然保持较高的增长速度。但规模大、年轻化的人口跨省流动导致人力资本严重流失的问题，在一定程度上抑制了经济增长（李晓阳等，2015），加速了重庆地区老龄化速度（易莹莹，2015）；养老服务基础设施并没有随老龄化程度的加剧而改善，这也是导致重庆地区养老服务人员资源短缺的原因之一。

同处东部沿海地区的上海市和海南省在养老服务资源的供需匹配方面则呈现出不同的特征。上海市老龄化水平和老人高龄化水平分别为19.9、17.4；海南省人口老龄化和老人高龄化水平分别为12.3、16.7。两地老人高龄化水平差距较小，但上海市作为中国最主要的人口迁入地之一，大量青壮年劳动力的流入在促进了当地经济发展的同时，也缓解了老龄化加剧带来的问题。

与上海市人口迁入不同，海南拥有“世界长寿之乡”称号，高龄人口较多；因其独特的区位环境优势，每年10月份至次年4月份会吸引了大规模的“候鸟式”养老者，而这一规模也在不断攀升，预计到2020年将有45万老人到海南养老度假（涂爱仙和魏品，2015）；这也意味着对养老服务设施和服务人员的需求也将不断增加。但目前海南省养老公共服务还存在着供给水平较低，服务设施不足以及养老服务体系不完善等问题，高龄群体规模的急剧扩大给养老公共服务基础设施带来了较大压力。

四、结论与对策建议

（一）主要发现

本文定量测度我国省级层面养老服务供给水平的差异，评估区域养老服务的供需匹配程度。研究有如下主要发现：

1、养老公共服务资源供给水平省际差异显著

从各省养老服务供给水平来看，甘肃、重庆和吉林地区五项指标得分均低于全国平均水平；高于全国平均水平的地区主要分布在东部，如北京、上海、天津、广东、浙江、江苏等地。辽宁省养老公共服务资源综合供给指数得分最低，特别是养老保险和医疗保险供给均处于较低水平。西部地区中，广西、重庆、甘肃养老公共服务资源供给指数要低于新疆、宁夏和云南等地。

2、区域养老服务供给与需求匹配程度较低

以区域人口老龄化和老人高龄化程度作为养老需求的替代性指标衡量，我国养老服务具有区域差异大、供需匹配程度不高、可持续水平低的问题。

一是我国养老保险和医疗保险的可持续水平较差，与老龄化水平匹配度较低 ，特别是辽宁和重庆地区的这一问题尤为突出，而北上广等东部经济发达地区的匹配程度相对较高。

二是服务人员供给水平与高龄化水平整体较为匹配，但重庆、四川、广西等西部地区的供给水平仍然较低。

三是随着高龄化趋势的加剧，服务设施和老年福利资源与老人高龄化水平匹配程度下降，存在供不应求的现象；其中，海南省养老服务设施资源十分紧张；山东、辽宁等高龄比重较低的地区老年福利资源供需匹配度较高，而上海、广东、浙江、广西等老人高龄化水平较高的地区匹配程度较差。

造成这一差异的原因与老年人口年龄结构、社会经济发展水平和人口迁移流动有关。虽然上海、北京、天津等东部经济发达地区养老公共服务能力较高，但在未来老龄化速度加快、高龄化形势加剧的情况下，养老服务的资源供给问题仍不容乐观。

（二）对策建议

1、优化财政转移支付制度，缩小养老服务资源配置省际差异

在老龄化趋势日益严峻，失能失智老人数量不断攀升的情况下，加大对养老服务的财政投入是满足老龄人口基本生存和发展需要的物质基础。对于公共服务的省际差异问题，政府间财政转移支付是解决我国区域公共服务均等化问题的主要对策（吴旭东和李静怡，2010；刘细良和刘迪扬，2011），因此促进养老公共服务的区域均衡化发展应进一步完善一般性转移支付制度和专项转移支付制度。

一方面根据各地经济发展水平，政府通过提高一般性转移支付的比例来解决各地政府之间因财政收入较低产生的养老公共服务能力不足的问题，特别是经济欠发达地区。

另一方面，专项转移支付则主要以缩小省际差异为目标，在完善相关政策措施和明确各地方政府职责的基础上，合理配置财力和赋予财权；针对区域内经济发展水平较低但老龄化水平却较高的省市，加大对其有关养老服务的基础设施、服务人员和服务产业的专项资金支持。

但由于我国人口流动量大且具有不确定性，纵向转移支付难以促成均等化效果的实现。因此，在实施纵向转移支付的同时，还应弥补人口流动带来的养老公共服务外部性问题；鼓励东部经济发达地区在享受经济欠发达地区提供的人口红利的同时，将过剩的养老公共服务资源向经济欠发达地区横向流动（刘大帅和甘行琼，2013），帮助经济欠发达地区改善养老服务现状，提升我国养老公共服务资源供给的可持续性。

2、加快社保跨省转移接续改革，促进区域养老经济保障均等化

可借鉴欧盟一体化经验，通过“养老权益累计+待遇分段发放”方案对我国现行的养老保险制度进行改革和创新。

在现有养老保险统筹层次的基础上，通过权益累计来计算各地区劳动者的养老保险。劳动者的个人账户应随人转移，社保中统筹部分要在参保者的原工作地进行记录和保存。待参保人员达到法定退休年龄后，各地根据参保人员的参保记录，以集中或分散方式向其支付养老保险待遇。

这一方案一方面能使劳动者在不同时期形成的养老保险权益都能得到承认，减少流动人口养老保险权益的损失；另一方面，由于不影响当地政府养老保险制度的根本利益，可以规避各转入转出地因自身利益设置的转接障碍，有效化解养老保险关系转移接续的利益冲突（郭秀云，2009）。

当然，社保跨省转移接续改革不失为一种过渡时期的可行方案，最根本的解决之道还是应尽早实行基本养老保险的全国统筹（寇明风，2017），建立起有利于全国统一的成本共担、利益共享的协调和补偿机制，最终为化解地区之间政策不一、待遇不一的难题提供制度保障。

3、整合社会养老资源，完善养老服务体系

缓解我国目前养老服务资源供需矛盾问题，应进一步完善养老服务体系。

首先，各地方政府应根据地方经济发展水平和实际养老服务需求，适当引入市场机制，鼓励社会组织参与到养老服务中去，扩大养老服务补贴的筹资渠道；同时加大政策支持力度，给予税收、供地等优惠政策，激发养老市场的活力。

其次，要加强养老服务基础设施建设，整合社会养老资源。在增加养老基础设施供给的同时，提高床位利用率，避免出现“一床难求”与“资源闲置”并存的现象；可以通过社区嵌入式养老，缓解机构养老资源紧张以及低收入老年群体得不到专业照护的问题；整合正式照料和非正式照料资源，将居家、社区和机构三者有效统一。

再者，应加强养老服务队伍建设，建立健全养老服务人才激励机制。其中，提高薪酬待遇水平是首要解决的问题。对于非正式照护者，可以通过给予一定的经济补贴、发放服务优惠券等措施来提高其为老服务的积极性。对于正式照护者，应加大教育培训投入力度，在机构内部可以通过增设晋升机会来提高岗位吸引力，以稳定养老服务队伍。

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