最让国务院金融稳定发展委员会头疼的两个大难题

【编者按】全国金融工作会议召开之后， 国务院金融稳定发展委员 会 将在中国人民银行 设立。要真正落地，还有解决几个问题： 首先，当务之急是要厘清监管边界；其次是厘清与地方 金融监管 部门的关系；三是尽快解决地方金融监管的法律地位。

本文发于新浪财经意见领袖专栏，作者李庚南；经亿欧编辑，供行业人士参考。

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2017年7月14日至15日，如期召开的全国金融工作会议终于撩开了金融监管体制改革帷幕。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平提出，要加强金融监管协调、补齐监管短板，设立 国务院金融稳定发展委员会 （以下简称金稳会）。

横空出世的金稳会立马被朋友圈在刷屏，引起诸多猜测与遐想。金稳会是什么？究竟有何“法力”？金稳会为“加强金融监管协调、补齐监管短板”而来，又将何往？

顺理成章的抉择

其实，改革现行金融监管体制的呼声由来已久，近年来尤甚。随着金融创新与金融脱媒的加速，以及金融混业经营、跨界发展的加剧，特别是互联网金融的迅速崛起，现行的分业监管格局已日显抓襟见肘，监管真空、监管重复与监管套利交织而生，改革监管体制的呼声也因之日盛。特别是2015年股市爆发的剧烈波动，以及以系列“黑天鹅”事件的出现，

进一步引发了市场改革监管体制的呼声。

可以说， 监管所面临的问题已不是监管体制要不要改，而是该如何改 。而围绕监管模式取向的观点纷呈，多头监管模式、超级大监管模式、“双峰”监管模式······理论界对监管模式的选择莫衷一是。

而决策层也日渐意识到改革监管体制的紧迫性。国家主席习近平在“十三五”规划建议说明中就明确指出，加强统筹协调改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。2015年中央经济工作会议提出要抓紧研究提出金融监管体制改革方案，此后的2016年政府工作报告、中央经济工作会议及2017年政府工作报告均将改革完善现代金融监管体制列为年度经济金融工作的重要任务之一。

决策层召开的每一次涉及经济金融的重要会议都会牵动市场的神经，但往往是“只闻楼梯响，不见人下来”。金融监管体制改革抉择何以如此艰难？是因为在监管领域积淀了太多的问题，多维取向显然注定了改革“千呼万唤难出来”。因此，在纷乱如麻的格局中唯有抓住当前之“痛点”、之“急所”，而不是沉迷于对国外各种监管模式的引进与改良，才能找到突破的方向。

习近平主席在金融监管问题上强调要坚持问题导向，指出要坚决守住不发生系统性金融风险底线，这无疑为监管体制改革找到了“急所”、指明的方向。尽管金融领域出现的各种风险与问题成因复杂，既有金融体系内在体制机制矛盾的积累，也有内外部市场的因素，金融监管所存在和面临的问题，也不仅是监管协调问题；但是，近年来一系列风险事件特别是资本市场的剧震无疑引发了决策层对发生系统性金融风险的担忧，而最易于让人们联系到的是监管协调的欠缺。因此，一旦决策目标直奔“守住系统性金融风险底线”的时候，设立 金融稳定 委员会的选择则顺理成章。

或许，监管框架改革以金稳会的形式出现，与市场长期以来基于监管合并的臆想相去甚远。但是，若将目光聚焦于守住系统性金融风险底线的时候，一切便可释然。

或将面临的课题

毋庸置疑，在国务院层面设立一个层级高于“一行三会”金稳会，将真正树立起协调者的权威性，极大地强化对“一行三会”的金融监管协调，从整体上把握监管的适度性，增强对市场风险的研判与综合评估能力，有效防范系统性金融风险。但是，立足于金稳会的监管协调机制如何真正落地，还将面临一系列亟待解决的问题。

首先，当务之急是要厘清监管边界。 这无疑是金融监管绕不过的课题。有效的监管协调，必然是基于对监管边界的清晰界定。唯有如此，才能分清职责，才有协调的基础，才能避免监管真空与监管缺位。

其实，金融监管协调的提法由来已久。早在2007年召开的第三次全国金融工作会议就提出要完善金融分业监管体制机制，加强监管协调配合；2012年召开的第四次全国金融工作会议又提出了坚持创新与监管相协调的发展理念。2013年，根据《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》，建立了由央行牵头金融监管协调部际联席会议制度。

2016年，国务院办公厅将其经济局六处独立，设立金融事务局，主要负责涉及“一行三会”的行政事务协调。然而，无论是部际联席会议还是金融事务局，其既定的监管协调功能发挥显然并不尽如人意。除了协调者本身层级不够、权威性不够外，监管边界的模糊是根本所在。

这种模糊性主要存在两个方面：

一是传统金融领域。 现实存在的混业经营模式导致传统金融监管的交叉领域出现并逐渐扩大。层出不穷的金融创新在推动金融业快速发展的同时，也带来了的监管的“烦恼”。随着银证、银保、银基等通道业务的风生水起，影子银行、伞形信托、各类地方性资产交易平台等交叉性金融产品目不暇接，金融产品的跨界性、贯穿性使得单一的分业监管模式日显艰难。监管部门要实施穿透式监管，“强化金融监管的专业性、统一性、穿透性，所有金融业务都要纳入监管”，除了有效的监管协调外，还需清晰界定对相关业务与产品的监管边界。

二是新兴金融业态。 在机构监管的框架外，越来越多的类金融机构、类金融行为不断“出生”，众筹、第三方支付、P2P网络贷款平台等新兴金融业态野蛮生长。由于相关监管规制滞后，这类机构往往成了监管的“孤儿”，又往往贯通着资金市场与资本市场，成为系统性金融风险的隐患。尽管《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》对相关监管职责有了初步分工，但在固有的机构监管模式下，这方面的监管仍处于相对空白状态。

要厘清上述监管边界，需要树立和强化功能监管、行为监管理念，即需走出“谁审批谁监管”的传统监管范式，按照业务活动的金融属性及行为特征厘定相应的监管职责和监管边界。

其次是厘清与地方金融监管部门的关系 。李克强总理在全国金融工作会议上指出，要坚持中央统一规则，压实地方监管责任，加强金融监管问责。那么，地方金融监管部门如何承压？

这里涉及三个方面的问题。

一是此前的国办金融事务局所包含的联系地方金融监管部门的机制如何延续。 金稳会的协调职能显然不限于协调“一行三会”，还应包括与对地方金融监管部门、网信办等部门的监管协调。从强化地方金融监管责任的角度出发，客观上也应建立中央金融监管部门与地方金融监管部门的经常联系与协调机制。因此，新成立的金稳会势必要定位好与地方金融监管部门的关系。

二是厘清中央与地方的监管事权。 此次全国金融工作会议明确要求地方政府在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。如何理解“金融管理主要是中央事权”？权威的解释是，地方金融管理部门承担不吸收公众资金、限定业务范围、风险外溢性较小的金融活动的监管职责，中央金融管理部门制定统一的监管规则并指导实施，地方在监管职责范围内制定具体实施细则和操作办法。

但是否因此将包括小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织，权益类、大宗商品类（中远期）等具有金融属性的交易场所，以及融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等金融业务均交由地方金融监管部门负责具体监管，从公开的会议资料看尚未明确。

若果如此，则现有的地方金融监管力量（金融办）必将面临严峻考验。而且，地方金融监管部门与中央金融监管部门的派出机构如何协调依然是个问题。

必须正视的是，目前金融领域风险问题的暴露更多地是在地方层面，因此，如何尽快明确地方金融监管部门的职责、增强相应的监管力量、配置相应的监管资源，是落实地方政府主动防范化解系统性金融风险、风险防控全覆盖责任的基础。

三是尽快解决地方金融监管的法律地位。 目前地方金融监管权的上位法缺位，这与本次金融工作会议提出的“压实地方监管责任，加强金融监管问责”要求显然不相适应。因此，应从国家层面，制定出台地方金融监督管理条例，明确规定地方金融监管的组织体系、监管对象、监管职责、法律责任等相关内容。这既有利于提高地方金融监管部门加强金融监管的主动性和有效性，也是规范地方金融监管行为的应有之举。

金稳会将欲何往？

金稳会作为一个实体机构，对“一行三会”的监管是否仅止于监管协调？是否需要从组织体系的完善性方面来保障其有效运作，特别是省级层面，如何协调？这些都将是金稳会设立后需面对的问题。

毋庸置疑，金融监管的协调性不够，客观上可能造成的叠加共振效应或踩踏效应，这是现实存在的监管短板。金稳会若按照监管协调者的定位，其有效履职或能从宏观上、从整体监管政策上解决不同监管部门之间的政策、步伐的不协调性，防止监管空白、监管重复与监管过度等问题，有利于防范系统性金融风险；但是，监管的短板又岂止于此？

习近平主席在本次金融工作会议上强调，要落实金融监管部门监管职责，强化监管问责，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。这无疑对监管部门是严峻的考验，在失职与渎职之间，是对风险监管全覆盖的要求。

除了通过监管协调有效防范系统性金融风险外，对于纯属各监管部门“一亩三分地”内的监管风险如何有效防范？完善监管机制、提升监管技术和水平自然是题中应有之意，但监管问责的意义尤为重要。而由谁来问责、怎样问责，依旧有待相关制度的安排。

不能忘却的是，监管改革的使命应该是提高监管效率；这一切更迫切呼唤再监管机制的建立，而不仅仅是监管协调。因此，展望监管来路，金稳会否变身为超级监管者，而不仅是监管协调者，可拭目以待！