新型智慧城市建设，政府与企业没有“宾主之分”

【编者按】：建设新型智慧城市过程中，政府和企业是非常重要的两个角色。在今天，大量的智慧城市都是IT企业在推动。另一方面，政府也需要占据主导权。二者如何合作？什么才是最好的路径？

本文转载自北国网。原标题《少提理念多做实事，智慧城市十年，需理性与回归》。亿欧智慧城市对文章进行二次编辑，供读者参考。

如果以2008年IBM提出“智慧的地球”为开端，智慧城市发展已经走过了十个年头。这十年里，智慧城市火过，认识跑偏过，也被质疑过，但最终还是慢慢回归理性，走向实实在在的落地。

未来的智慧城市是什么样子，也许没有人能准确地说出来，但是只有分阶段、定标准，长期地坚持下去，才能搞好智慧城市建设。

20年前，深圳大学建设工程生态技术研究所所长刘建去美国明尼阿波利斯市出差， 发现当乘坐的轿车抵达车库前时，栏杆会自动打开，他觉得很方便，很智能，现在想来，这便是智慧城市给他留下的最早印象 。

再次接触智慧城市是在2012年，当时刘建正在为广州市教育城做低影响开发（后来的海绵城市）专项规划，其中提到低影响开发是智慧城市建设的重要组成部分，那时的刘建并没有想到，不久之后 ，智慧城市将在中国迎来一个爆发期。

也是在这一年，中国城市科学研究会数字城市工程研究中心万碧玉博士团队接到一项任务，受住建部委托参与研究起草《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系》，并于年底对外发布。2013年1月，首批96个试点城市确定，随后第二批、第三批试点名单也相继公布，试点总数接近300个。

与此同时，发改委、科技部、国标委等也陆续出台相关规划和评价体系，智慧城市建设空前高涨，余温不降。相关数据显示，截止到目前，全国100%的副省级以上城市、 76%以上的地级城市和32%的县级市 ，已经明确提出正在建设智慧城市。

回归理性

江苏无锡是智慧城市建设起步较早的城市之一。

"2007年无锡太湖水危机曾被认为是牺牲环境发展经济的反面教材，我们被‘逼’只能走智慧城市道路，否则城市就无法可持续发展下去。”无锡市经信委副主任卢益向《经济》记者坦言道。

当时国内并没有样板城市，无锡一边学习新加坡的建设经验，一边根据自己的城市特点进行规划设计。“一开始也走了不少弯路，智慧城市不是一个简单的信息化过程，这是我们现在的理解，可当初以为就是信息化系统的堆砌。”卢益说。

因为走得比较早，进程比较快，无锡遇到了许多其他城市尚未出现的问题，2014年无锡制定出台了《智慧无锡建设三年行动纲要(2014-2016年)》，之后，又花了一年多的时间对前期工作进行了回顾总结，并请第三方机构进行民意满意度调查，“盘点成果，看看方向对不对，这3年干得怎么样，老百姓说了算”。今年8月，《无锡市推进新型智慧城市建设三年(2018-2020年)行动计划》对外发布，无锡智慧城市进入新一轮的建设。

总结经验， 卢益认为无锡智慧城市建设的最大优势就是持续不断 ， “有的地方起步也很早，但是换了领导就停了下来，我们也经历过换届，但是大家已经形成了共识，认识到了重要性，很少有不同的声音出现。智慧城市建设是一个漫长的过程，要有耐力，认准方向，走偏了我们就校正一下。”

对此，万碧玉表示认同，在他看来，经过10年的发展，智慧城市已经进入一个相对冷静与务实的阶段。“这期间有经验，也有教训，但是这些尝试和教训并不是没有意义的。失败是成功之母，跑偏了之后，我们才能知道哪条路能走，哪条路会出问题，失败也是有意义的。”

他认为，下一步智慧城市要做得更好，还是要回归到人本 。“以人为主，少提一些理念，多做一些接地气的项目，在细节上下功夫，提高大众的接受度，增强人们的体验感与幸福感。”

智慧是潜移默化的

近日，国外研究机构德勤发布的《超级智能城市》管理咨询报告显示，目前全球已启动或在建的智慧城市达1000多个，仅中国在建的就有500个，远超排名第二的欧洲（90个）。从在建智慧城市的分布来看，中国已初步形成了环渤海、长三角、珠三角、中西部四大智慧城市群，其中长三角、珠三角等城市群已被列为国家试点项目。

尽管如此，在Gritworld(粒界科技)有限责任公司创始人及首席执行官吴小看来，智慧城市还是发展得太慢，“比想象的要慢很多”。 他说的慢，与数量无关，而是“发展了一段时间之后，没有让人眼前一亮的变化，能切身体会到的、看到的进步太少”。

对此，清华大学教授、清华大学-剑桥大学-麻省理工学院“未来交通”研究中心主任吴建平也有同感： “真正智慧化方面的东西还是太少，也比较初级，老百姓的感受并不强烈。”

2018(第四届)中国智慧城市国际博览会上，第十二届全国人大财经委员会副主任委员、国家发改委原副主任彭森也表示， 智慧城市存在着体制机制不到位、碎片化发展等问题，群众的获得感和满意度仍有待提升。

在这方面，卢益却有不同的看法，他认为，真正的智慧是潜移默化的，融化在城市的方方面面。今年3月，英特尔赞助的Juniper Research调查研究对全球20大智慧城市进行了排名，中国无锡、银川、杭州分列第17位、18位、20位。“ 这个调查是从四个维度来评判的，其中一个最大的维度是时间， 就是智慧城市建了以后，为老百姓节约了多少时间。 ”

卢益认为这个标准很有意思，“虽然现在也有很多评价标准，但是太专业、不直观，这个很简单，就是用时间来衡量。”最终经过测评，无锡以每年为老百姓节约125个小时的成绩，成为国内节约时间最多的城市。

在卢益看来，这其中智慧交通功不可没。“无锡是同等城市中交通最不拥堵的，我们是电子车牌试验城市，城市里有几百个探头，可以通过电子车牌直接探测到车辆，危化品车辆也可以实时跟踪。并且我们实行公交优先原则，探头探测到公交车要来了，就会自动放绿灯，提高行车效率。”他认为，真正的智慧是让老百姓在日常生活中感觉不到，但是失去之后又会觉得很困难、很别扭的存在。

智慧政务仍是紧俏需求

无锡节约时间的另一个抓手是智慧政务。

近年来，随着“放管服”改革的推动，城市对智慧政务的需求更加紧迫。浪潮软件集团有限公司智慧城市事业本部副总经理张新法告诉记者，就城市来说，最看重的就是优政，而优政的最大表现形式就是一网通办、零跑腿。

平顶山市电子政务外网运维管理中心总工程师刘志国也表示，经过几年的发展才发现，电子政务是更精准、更容易落地、与老百姓更息息相关的领域。

“智慧政务的基础是电子政务外网 。 ”卢益告诉《经济》记者，之所以叫外网，是相对于承载保密信息的电子政务内网而言的，网的两端直接连着市民和政府相关部门，是各个部门业务交流的平台。对于城市居民来说，最直观的感受就是办理各种手续的效率提高了，各种政务信息公开透明了，很多过去需要跑多次的流程，如今在网上就可以办理了。

据锐捷网络股份有限公司政府行业部副总经理苏钰介绍，目前我国省一级、地市一级的电子政务外网覆盖率已经达到了100%，区县级也达到了96.1%，这对安全性也提出了极高的要求。“ 电子政务外网直接连接互联网和政府局域网，作为一个共享平台，所有数据都会汇集于此，一旦出现安全风险，数据泄露，后果不堪设想。”

为此，锐捷提出了政务外网委办单位安全接入管理解决方案，即政府部门接入政务外网时与其他网络的隔离访问，“当电脑接入政务外网时，就会切断其与其他网络的一切连接，形成‘孤岛’，退出后又可恢复与其他网络的连接，同时切断对政务外网的访问。这样既可以避免政务外网直接暴露于互联网之中，又能保证其在访问期间的安全。”

与此同时，苏钰还强调， 政府部门在接入政务外网之前必须认证，确定是哪个单位的哪个人用哪台电脑接入的，一旦发生违规操作或者安全问题，责任可以定位到源头。 他告诉记者，该方案已经成功中标国家电子政务外网平台二期工程，目前已在四川宜宾、河南平顶山等地进行了部署落地，反馈效果良好。

大数据等于大误差？

“虽然已经认识到了数据共享的重要性，但是到真正拿出来的那一刻还是比较犹豫。”在张新法看来， 目前智慧城市建设面临的最大问题仍然是数据， “这是最关键的一环，数据共享不了，就发挥不了它的作用”。

吴建平也表示，现在我们已经基本完成了数据采集、数据积累阶段，但是数据共享仍然没有被广泛接受，各个城市、各个部门之间的数据至今还是不通的。在他看来，造成这一现象的原因主要有两方面，

一是相关部门比较谨慎，很多数据例如经济数据不愿对外公开，或者还没有到可公布的时候，担心企业介入过多，可能会泄露，进而引发其他问题；

二是相关部门并不希望数据都落在社会团体和企业手中，因为一旦如此，其需要数据时就会比较被动，甚至还要向社会购买。

“有数据并不等于有智慧。数据摆在一边，如果不用或者不知道怎么用，就是一堆废物。”他认为，相关部门应该把不敏感行业的数据开放给企业，让专业的人做专业的事，“像高德一样，把数据的价值发挥出来，这方面我们还差很多”。

“数据汇总后如何分析、提炼也是个难题。政府部门很多，数据的存储格式和分类也不统一， 从技术角度来分析这些数据非常难，目前还没有很好的解决方案。”在吴小看来，这也是造成智慧城市发展缓慢的另一个原因。

中国城市规划设计研究院信息创新中心高级城市规划师马琦伟也有同样的担忧，他坦言，数据计算能力和技术储备能否跟得上，是现在智慧城市发展的一个大问题。“大数据时代相当于一个非常复杂的机器，在这个机器里，每个部门的诉求、施政方式和组织数据的逻辑，差异性都非常大， 要把这些数据统合在一起，不是光有数据库就能解决的，还要从需求端来重新梳理。包括打通了之后谁来管理，什么样的管理模式更为合理，有些部门的数据涉及国家安全、公民隐私，如何将其分类汇总，这些都需要技术支撑。 ”

除此之外，马琦伟还提出了另一个担忧： 大数据分析的结果也不一定完全正确。 “大家一看这么多数据，往往就认为分析出来的结果一定是科学合理的，但是其实不尽然。美国经济学家Harford曾经写过一篇文章，叫《大数据等于大误差？》，我非常认同其中的部分观点。”他告诉记者，目前城市规划已经开始大量使用各类智能移动端数据，尽管这些数据覆盖面很广，但在实际应用中还是会有局限性。

“这些数据大部分都是来自于20岁-50岁左右的中青年，儿童和老人因为智能手机用得比较少，被抓取的数据并不多，如果直接用这个数据来规划城市的公园和医院等公共场所，最后会导致老人和儿童这两个弱势群体的需求没有被很好的反映出来，在这种情况下，规划反而容易被大数据的表面现象误导。”同时他也解释，这并不是在否定大数据的作用， 而是在提醒我们，下一步应该如何去获得更加公正的数据，让数据更加公平地反映所有人的需求。

PPP模式之外的探索

德勤《超级智能城市》管理咨询报告显示，2018年中国智慧城市市场规模高达6504亿元，比去年增长了779亿元。与此同时，浪潮集团执行总裁陈东风在出席2018(第四届)中国智慧城市国际博览会时也指出，目前智慧城市项目化的建设模式仍存在建设效果烟囱化、财政资金压力大等问题。一边是不断增长的市场规模，一边是持续短缺的建设资金，智慧城市从建设伊始就面临的矛盾问题，至今仍未解决。

办法也曾有过。

PPP模式曾经被视为投融资的最佳模式，但是在实际应用中依然“雷声大，雨点小”，效果不尽如人意。

企业有自己的顾虑，清华大学PPP研究中心首席专家王守清就曾指出：“由于智慧城市项目往往缺少明确的收益时间和收益标准以及验收标准，企业的收益存在不确定性，风险较大。”他表示，事实上，智慧城市利用PPP模式非常困难，目前成功案例很少，甚至成为相关企业“烫手的山芋”。

政府也有焦虑。卢益坦言，目前无锡没有背书过一个PPP融资项目。

“这个模式有很多问题，政府很容易被企业绑架，融资快、资金短缺的项目可以用这个模式，政府公益性项目不能搞这个。”

巧合的是，距离无锡近800公里之外的平顶山在信息化层面也没有立项过PPP项目，刘志国同样表示，现在概念性的东西太多，政府在关注这些点的时候，很容易受企业的误导。

就PPP模式本身而言，马琦伟认为也不是特别成熟，用在智慧城市这样一个前沿领域，短期内不见得能见成效。

在他看来，智慧城市的投资主体主要有三个阶段的变化：

第一阶段， 以政府投入为主 ，市场介入比较少；

第二阶段，政府开始 引入市场 ，因为经过一段时间的建设，政府发现仅靠自身来推动智慧城市建设，不管是从资金、技术，还是从组织、运营上，都有一定的困难，需要联合企业一起推动；

第三阶段 ，政府再往后退一步 ，主要起市场监管和总体协调统筹作用，市场开始慢慢唱主角。而目前，我国智慧城市建设正处在第二阶段和第三阶段的转换期。

这是一个极其微妙的阶段，政府和企业在其中扮演的角色，需要拿捏得非常精准。

吴建平表示， 在今天，大量的智慧城市都是IT企业在推动，这是有问题的 ，智慧城市建设离不开各行业领域专家的知识和智慧。但是纵观今天的智慧城市赛道，早已挤满了强有力的竞争者，中电科的城市运行管理中心、华为的智慧城市神经系统、阿里巴巴的ET城市大脑、百度的AI CITY、腾讯的数字城市、科大讯飞的讯飞超脑、浪潮的城市智慧大脑、京东的城市计算，有的蓄势待发，有的已然在路上。

另一方面，政府也不舍得放手 。对于这一点，卢益觉得很冤枉：“我们初期的大数据中心就是企业做的，但是做完以后有一个很大的问题，系统源代码对我们不开放，企业握在自己手里。后来，我们成立了一个智慧城市发展有限公司，承接这些项目，企业可以参与，但是要按照我们的标准来做，该开放的必须开放， 主导权一定要牢牢地控制在政府手里，不然有苦头吃。”

在苏钰看来，政府和企业其实很难说清谁主谁宾，因为角色分工是不一样的 。“智慧城市是提升社会治理的一种方式，社会治理的主角是政府，在规划上要起主导作用；但是在提供差异化解决方案上，企业又有很大的优势，这方面它应该是主角。”

张新法也认为，智慧城市建设二者缺一不可。“只靠政府是不行的，财政资金不足，而且没有IT技术能力，这样做不成智慧城市；光靠企业也不行，因为企业是追求利益最大化的，需要监管、监督。”

为了将二者有效地联合起来，浪潮提出了成立合资公司的概念。“一般情况下，财政投入占合资公司总投资额的10%-30%，主要起监督督导作用，我们投60%，其他社会资本占10%-30%。 公司成立之后，主要负责出资做顶层规划、建设招标、融资以及长期运营。”据张新法介绍，目前该模式已经在20多个城市进行了应用，浪潮也获得了国开行700多亿元的授信资金，用于智慧城市建设。

同时张新法也表示， 光靠政府购买服务是不能满足公司日常运营的，还要进行社会化运营。 “我们在济南探索了一种使用者付费模式。整个济南大概有700多所小学，我们在每个学校门口都布置了摄像头，学生进出学校15秒的视频都会被推送到家长的手机上。这个模式一开始是免费的，形成用户黏性之后，每个月收取10块钱的服务费，很多家长都愿意交，我自己也交钱看。”

但是，在城市里到底有多少个领域能找到这种模式，其反哺力度究竟有多大，张新法目前还无法确定，他告诉记者 ，只有找到了社会付费模式，形成良性循环，企业才能长久存活下去。

编辑：杨珊珊

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