社区居家养老服务应走向何方？

【编者按】居家 社区养老 是 养老服务 体系建设的重中之重，要构建层次合理，多重保障的养老服务保障体系，形成照护社会救助、长护险、商业险、家庭照护的多层次保障体系。

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我国的社区居家养老服务必须立足家庭，依托社区，充分发挥政府和市场两种资源、两种手段，大力建设老年服务社区居家资源网络支持系统，加快发展老年保障体系，建成老年人的家园乐土。

一、统筹养老服务三大体系，把社区居家养老服务放在更加突出的地位

“十二五”时期，我国老年人数将大幅度增长，80岁以上高龄老人将达到较高水准，独居老人、空巢老人继续增加。目前，“独一代”父母正陆续进入老年期，他们将成为我国新增老年人的主体。据有关部门预测，从2013年起，我国新增老年人口中八成以上为独生子女父母。这部分群体由于知识、文化、价值观念较新，养老需求类型和层次多样，也影响着养老服务模式的创新。因此，随着新形势的变化，我国必须统筹居家养老、机构养老和社区养老三大体系，大力发展社区居家养老模式，把社区改造成老年人“不离家、不离亲人熟人、不离熟悉环境”的家园乐土。为此，“十二五”时期，必须突破当前的养老格局，加大社区居家养老比重，放在一个更加突出的地位。

二、以老年需求为导向，构建“3全”社区居家养老服务机制

所谓“3全”是指具有“全人群、全领域、全过程”为特征的社区居家养老服务机制。它以全部老年人的需求为导向，把社区居家养老服务贯穿到老年生活的各个领域，关注老龄生命阶段的全过程。这一机制是一个可持续发展的社区居家养老服务机制，是应对我国未来老龄高峰的一个全新的指导理念。社区居家养老服务要根据不同老年人的物质和精神的多样化需求，设置不同层次的、个性化的服务标准，并涉及生活照料、医疗护理、精神文化、心理指导、法律援助、临终关怀、急救急助等各个领域，以及老年的不同生命时段。

三、政府和市场相结合，建立多层次的社区居家养老服务新体系

我国社区居家养老服务必须打破观念和政策上的壁垒，改变当前政府单一供给模式，建立起“以政府为主导、政府和市场相结合”的社区居家资源供给格局，充分发挥市场在社区居家资源配置中的基础性作用。建立起以市场为第一层次，政府和市场结合为第二层次，完全政府提供为第三层次的多元化、多层次社区居家养老服务体系。 通过法律规范、政策引导、税收优惠、完善标准、建立准入和退出机制，使得各种营利性和非营利性服务组织在社区居家发展中相得益彰。 这样，大量正常老年人通过市场购买（服务），特定（困难）群体通过政府购买（服务），从而建立起一个满足老年人高品质生活、繁荣蓬勃的老年社区居家服务新体系。多层次的养老服务体系如图1所示：

四、确立四层次的老年长期照护保障体系

社区居家养老服务体系建设的核心之一就是为老年人建立一个长期照护保障体系。通过外国比较及对我国实际情况的研究，未来我国老年人长期照护保障体系的基本框架应该是由四个层次构成（见图2）。

未来的老年人长期照护保障体系应立足于家庭，依托社区和社会，以政府为后盾。具体来说，政府应为贫困老年人承担起全方位的所有责任；为一般老年人建立一个长期照护社会保险制度，政府、社会和个人分别承担合理的责任；鼓励高收入老年人、高需求老年人和多种需求的老年人购买商业保险产品，但政府应为他们提供税收优惠政策；充分发挥个人与家庭成员的作用，尤其在服务和精神危机方面应充分调动家庭成员的积极性，政府和社会应为家庭成员建立一个完善的踹息机制。

五、提标扩面，把社区居家养老资金筹集纳入财政预算

当前不充分的资金来源只能使一部分迫切需要帮助的老人得到基本的救助或福利待遇，这与人口老龄化、少子化形势发展十分不相符。我国应建立补贴动态机制，随着物价的变动应不断提高补贴标准;同时放宽条件，扩大覆盖面，实现“应保尽保”，使救助及以上人群得到财政支持。

为保证有一个稳定的资金来源，包括社区居家养老服务在内的老年保障资金筹集应纳入财政统一预算，从而改变目前的项目制拨款方式，保证比较充裕的财政资金投入到该领域。60岁及以上老人的增长将是一个持续的过程，并且随着高龄老人、无保障老人的增加，老年保障的政府责任会进一步增强。因此，只有通过财政预算体系，才能使所有老人得到平等的政府保障。

六、建立覆盖城乡“双困”常住老年人口的长期照护社会救助制度

所谓“双困”是指“经济困难和生活自理困难”。第一，应该把“低收入”作为经济困难标准，而低收入标准应该分别确定为当地城镇居民或者农村居民最低生活保障标准的150%。第二，第三方中介机构成为经济困难和生活自理困难的评估机构，由医务工作者，法律工作者和专家等组成评估队伍。第三，由中央财政与地方财政“一比一”比例承担资金来源，省级财政与区县等也是“一比一”比例负担地方财政资金。第四，在同一地区，根据老年人经济困难程度和生活自理困难程度给予不同的补贴标准，并采用“券”而非“现金”方式发放。第五，外来常住人口的补贴标准与户籍人口的补贴标准应是相同，并在居住地发放，而不是户籍所在地发。

居家社区养老是养老服务体系建设的重中之重，在其服务机制的构建方面要着重建设全人群、全领域、全过程的的服务机制，涵盖老人全生命周期需求；在居家社区养老服务供给体系建设方面，要紧紧围绕政府与市场，协同发挥二者的作用，构建非营利性、半市场化和完全市场化的服务供给体系； 此外，要构建层次合理，多重保障的养老服务保障体系，形成照护社会救助、长护险、商业险、家庭照护的多层次保障体系。因此，居家养老服务建设是一个系统工程，需要多主体、多环节协调推进。

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