科技猎魏子柠：个体开业行医合法化开启了发展民营医疗的政策先河
【编者按】个体开业行医事实上已经在许多地方出现和存在，但卫生行政部门的管理工作没有跟上去。结果是，不符合个体开业条件的，包括一些不懂医疗技术的人冒充医生看病，而合乎开业条件，正式申请的人，反而得不到行医的机会。
本文来源于医改界，作者魏子柠；经亿欧大健康编辑，供行业人士参考。
2009年3月17日，《中共中央国务院关于全面深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)正式印发，标志着我国新一轮医改大幕正式拉开。新医改以来，我国社会力量办医、
民营
医院等得到了较好发展。
最近一段时间，魏子檸对我国社会力量办医、民营医院发展等进行了比较系统的研究。为纪念新医改十周年，我们将推出魏子檸对社会力量办医、民营医院发展研究的系列文章。今天推出魏子檸的第三篇——《个体开业行医合法化开启了发展民营医疗的政策先河》。
改革开放以来，社会力量办医大体经历了四个阶段。
1979-1992年，是社会力量办医发展的第一阶段。 这一阶段的特点是，我国卫生资源总体不足，医疗服务供给短缺，不能满足居民基本医疗卫生服务需求，“看病难”现象较为突出，医疗卫生体制改革在借鉴经济体制改革思路和做法的基础上，提出了逐步开放医疗服务领域、引入社会资本的改革思路，以解决政府卫生投入不足问题。这一时期，个体行医和私人诊所开始出现并逐步发展，但在是否要鼓励社会力量办医发展问题上仍然存在争议，医疗卫生体制改革以一种实用主义态度展开，开始了“摸着石头过河”的探索过程。
社会力量办医发展的第一阶段之一。个体开业行医合法化开启了发展民营医疗的政策先河。20世纪80年代之前，我国的医疗卫生基本上都是由政府举办和提供。1978年改革开放之后，党的十一届三中全会确立了“以公有制为主体，发展多种经济成份”的经济发展路线，把劳动者、个体经济明确为“社会主义公有制经济的必要补充”，催生了我国民营经济的发展。受此影响，有关部门提出了在医疗卫生领域实施改革开放的建议。1979年1月，卫生部提出了改革医疗卫生管理体制的政策建议，特别是提出了医疗服务机构也要“按经济规律办事”的指导思想。1979年4月，卫生部、财政部、国家劳动总局联合发出《关于加强医院经济管理试点工作的意见的通知》，拉开了我国改革开放后医改的帷幕，确立了医疗卫生体制改革的基本思路：以公有制为主体、多种所有制形式并存。
进入1980年后，随着“以公有制为主体，实现多种所有制并存的医疗服务”改革思路的确立 ，为了研究解决个体医生开业行医的问题，原国家卫生部召开座谈会，认真研究一些省、直辖市上报的材料和情况之后，派人到辽宁、黑龙江的4个地市认真调查，在同各有关方面交换意见的基础上，1980年8月，卫生部给国务院上报了《关于允许个体开业行医问题的请示报告》，国务院批准了此报告。
该报告明确提出，建国以来，我国在大力发展国家办和集体办的医疗卫生机构的同时，一直允许少数适合个体开业的医生行医。1963年，在总结实践经验基础上，卫生部制订了开业医生暂行管理办法草案，印发到了各地参照执行。各省（区、市）也制订了相应的管理办法和实施方案。截至1965年底，全国城乡共有个体开业行医人员44000余人，但在“文化大革命”中，大多数被迫停业。1978年后，随着城乡经济放宽政策，各地广开门路安排闲散人员就业，许多地方又陆续出现了个体开业行医人员。他们除了少数是经过一定的领导机关批准者外，多数是自行挂牌行医的。同时，各地反映和群众来访中要求个体开业的也日渐增多。
挂牌行医和要求开业的人中主要是：“文化大革命”前领有执照的开业医生；过去被精简下来的，以及过去因故被开除或刑满释放，现在闲在社会上的医务人员；一些自称祖传中医或专治某种疾病的人，以及职工或待业青年中的业余医药爱好者；退休下来的医生，主要是中医，还有一些牙科技工。他们行医的方式，一是自己挂牌看病或在药店坐堂；二是由街道组织管理的个体开业行医；三是在集市上摆摊看病，流动行医。
当时存在的主要问题是：个体开业行医事实上已经在许多地方出现和存在，但卫生行政部门的管理工作没有跟上去。结果是，不符合个体开业条件的，包括一些不懂医疗技术的人冒充医生看病，而合乎开业条件，正式申请的人，反而得不到行医的机会。同时，一些人自订收费标准，乱开药方。不少地区，个体行医人数剧增。所有这些情况表明，明确对个体开业行医的政策，加强对个体开业行医人员的管理，是当时一个急待解决的问题。
1963年，卫生部发布的《关于开业医生暂行管理办法》中就明确规定：“个体开业医生是独立脑力劳动者，是社会主义卫生事业的补充……可允许极少数适合开业的医生个体开业。”这条规定，阐明了在我国当时条件下允许和保护个体开业医生存在的政策及其在发展社会主义卫生事业中的作用。1980年，为了发挥散在社会上医生的技术作用，方便群众看病，为“四化”建设服务，仍然要执行允许个体开业行医的政策，继续允许个体开业行医合法存在。
各地开业医生中，中医、针灸、正骨、推拿、按摩、镶牙等技术的居多，这也是国家和集体医疗机构中比较薄弱的科目。到他们那里去看病，手续简便，随到随看，并且可以出诊，特别是对一些儿童、老年人和慢性病人，就医方便，群众感到满意。事实上，一些比较有技术、能解决些问题的医生，即使不让他们开业，群众还是要找他们看病的。
批准了以下三种情况可申请开业：一是过去领有开业执照，现无工作，仍能继续行医者；二是因各种原因，目前未在国家或集体医疗机构工作的中医（包括民族医）、西医、助产士和牙科技工；三是一部分原在国家或集体医疗机构工作现已退休的医生、助产士和牙科技工。但在国家或集体办的医疗机构工作的医务人员、国家培养的医务人员不服从分配者、农村生产大队的在职“赤脚医生”不允许个体行医。不过，在某些经济贫困、群众居住分散的地区，成立医疗机构有困难，也可考虑根据当地的需要，允许经考核合格的赤脚医生个体经营，以解决群众的看病吃药问题。
当时做出这样的政策规定，主要是基于我们国家人口多、底子薄、卫生力量弱，在当时条件下发展卫生事业，光靠国家办、国家包是包不下来的，还要靠集体办、允许医生个体开业等多种渠道，以补充国家和集体力量的不足。
这几种形式同时存在，是符合当时国家经济状况要求的，并将长期存在。 1980年8月，国务院批转的卫生部《关于允许个体开业行医问题的请示报告》，是我国改革开放后，社会力量办医的正式标志， 是民营医院和社会力量办医政策上的一大突破。自此，个体诊所和社会办医正式登上历史舞台。随着政策的逐渐放开，随着改革开放的深入，民营医院逐步出现。
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