政策生变，旅游特色小镇的发展瓶颈

3月上旬，国家发展改革委印发《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中提出，将对403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲 特色小镇 ，开展定期测评和优胜劣汰。这意味着，已公布的499个特色小镇部分面临被淘汰的风险。记者从公布的名单中分析发现，499个特色小镇中，旅游类特色小镇占了近一半。

目前已公布的499家特色小镇中哪种将面临被淘汰的风险?“淘汰”政策的出台是否会影响社会资本参与小城镇建设的热情?特色小镇被淘汰与资金状况有无关联?什么样的投 融资 模式才能保证特色小镇可持续运营?这一系列问题引起了业内外人士的关注。

融资遇阻

大别山北麓裕安区西南的独山镇依托丰富的自然资源、深厚的文化底蕴、优美的生态环境，从全国数以万计的小镇中脱颖而出，荣获首批中国特色小镇称号。然而，特色小镇深入推进过程中，却遇到了资金不足的发展瓶颈。

据了解，独山镇地处革命老区，经济社会发展总体水平较低，基础设施和公共服务建设经济负担较重，镇本级财政资金有限;前期的环评、规划、土地、消防、施工等各项设计费用巨大，大大增加特色小镇建设成本;争取政策性银行贷款项目在资金拨付程序上要求较为繁琐，耗时较长……系列资金瓶颈导致特色小镇陷入被动发展。

巧妇难为无米之炊，独山镇面临的资金困境并不是个案。近年来，特色小镇普遍面临着资金投入大、回收周期长的巨大挑战。同时，特色小镇在建设过程中投融资模式及后续的运营管理方式，都不同程度地影响了特色小镇的建设，融资约束成为特色小镇建设的最大障碍。

参与过国内一批重要旅游特色小镇项目策划的北京大地风景集团副总规划师杨朝睿告诉记者，从实际市场运营的 大数据 分析来看，成功项目仍然是少数，多数项目处于盈亏平衡或者奄奄一息的状态。这也与特色小镇投资的长周期、重资产的特质有很大关系。“一个特色小镇初期平均投入资金在10亿元，大一点的基本建成也得100亿元，100亿元再乘以1000个特色小镇，这个财务量非常大，这么大规模资金到底从哪来?过长的投资开发周期怎么解决?如果没有一个好的孵化机制，没有一个政府、企业、资金、客群和社会共同参与的投资机制，特色小镇就难以持续。”

“持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键，因此合适的融资模式对于特色小镇的发展是非常重要的。”中国科学院地理科学与资源研究所研究员刘家明表示。

前几年大红大紫的特色小镇，如今似乎开始遭遇冷落。除了此次通知要对全国499个特色小镇开展核对测评外，今年全国政府工作报告中关于特色小镇也只字未提。

“这一政策的宣布无疑给特色小镇投资热潮泼了冷水。”中国建筑设计院城镇规划院副院长冯新刚表示，对投资者来讲，面对如此多特色小镇，投哪个小镇是个难题。有必要甄选一批优秀的特色小镇，发挥示范引领作用，为社会资本提供决策参考。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎也认为，目前越来越多的特色小镇面临债务过度的风险。“由于很多小镇都是前一年、前两年进行规划建设的，这两年我们的宏观经济环境发生了很大变化，因此地方应该重新评估特色小镇的债务现状，重新评估未来地方发展的财力基础，警惕债务过度的风险。”冯奎提到，现在国家明确要求，县市区债务超过一定警戒线的地方，不能再通过政府的债务平台来推进特色小镇建设;同样，对企业来讲，实际上也面临着这样的问题，所以要警惕债务过度的问题。

火热有因

从上述分析不难看出，资金问题是影响特色小镇持续发展的关键因子。近两年各种资金源源不断流向特色小镇背后的原因是什么?特色小镇到底有哪些投资商机?

近两年，浙江利用自身的山水资源、历史人文等独特优势，加快创建了一批特色小镇，据统计，浙江首批37个特色小镇吸引了3300多家企业，完成投资480亿元，有5个小镇投资已经超过20亿元。

特色小镇的发展不仅能充分发挥城镇化对新农村建设的辐射带动作用，而且有利于加快高端要素集聚、产业转型升级和历史文化传承，推动经济平稳健康发展和城乡统筹发展，这是各地疯狂投资特色小镇的重要原因之一。

实际上，特色小镇作为一个按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台，中央和各级政府都不遗余力地给予政策支持。

今年的政府工作报告提出，大力实施乡村振兴战略。乡村振兴需要一个强有力的龙头和载体，把乡村优美环境、人文风俗、历史文化、特色资源等在空间上进行集中和集聚，推动特色产业发展，这一载体，就是特色小镇。国家旅游数据中心数据显示，2017年中国旅游收入达到4.57万亿元，对国民经济的综合贡献率超过10%，旅游业已成为我国经济支柱产业之一。旅游业如火如荼的发展也吸引了一大批投资商开始关注旅游特色小镇。在利好的政策下，各地小镇纷纷涌现，旅游特色小镇也成为金融投资界的战略布局要地。

北京联合大学旅游学院副研究员曾博伟表示，特色小镇的核心要素是必须要有特色产业支撑。在2017年全国两会上，“特色小城镇”首次写入政府工作报告，投资商和地方政府也意识到，旅游类特色小镇的建设不仅外部政策环境受欢迎， 旅游产业 发展本身的门票收入等属性也为特色小镇发展的融资问题带来解决方案，无形中促使越来越多旅游企业和地产公司开始“结伴”，开始“圈地造镇”。

守住边界

建设特色小镇的热潮尚未退去，投融资的环境却已生变。如何不被淘汰?是否还要继续对特色小镇投资?怎样的投融资模式才能保证特色小镇可持续运营?这已然成为亟须解决的问题。

业界专家表示，解决投融资问题，就要先搞清楚特色小镇资金用途来源。

“特色小镇的打造和建设，涉及项目复杂，既包括了土地一级开发、基础设施建设，还包括了体育、文化、旅游等特色产业引进与运营，更包括了酒店、房地产、餐饮、娱乐等纯商业化投资运营项目，这就注定了其投资形式多样，融资手段复杂，不可能有统一的模式。”杨朝睿分析。

“特色小镇确实是个投资的风口，在我看来，它是一个联合创造生产力的风口，是大家协同合作的一个风口。所以非常强调的是政府和企业有效的合作。”冯奎直言，在特色小镇建设上，政府和市场是否配合默契至关重要。“发挥好政府和市场两只手各自的比较优势，才有可能把特色小镇建设好。”

那么两只手如何分配?

杨朝睿建议，孵化初期更多应该依靠地方政府的投入，占80%;孵化中期，就可以通过市场论证来进行一半一半的推动，政府和市场两者一起努力;运营成熟期，政府需要投入的相对比较小，大概20%。

值得注意的是，近年来特色小镇项目发展迅猛，项目质量参差不齐，部分已经暴露出风险，投资特色小镇需要认真地筛选与仔细地判断。面对琳琅满目、名目众多的特色小镇项目，金融机构如何挑选项目投资?是否有更加有效的方式来破解特色小镇建设的“融资难”问题?

冯奎表示，对于投资者来说，是否要对特色小镇进行投资，要考虑小镇产业特色和基础、政府各项规划和优惠政策、配套设施、投入与产出效益等各种因素。政府的资信保证和收益的稳定性是社会资本是否参与进来的参考因素。

北京交通大学经济管理学院教授张辉认为，PPP模式成为许多特色小镇基础设施等公共建设项目的首选。对于特色小镇的道路、管廊、污水处理等基础设施，一般采用政府付费的PPP模式，而对于健康、养老、卫生、教育、文化、旅游等项目则可以探索采取使用者付费的模式。但要明确社会资本在特色小镇PPP融资项目中的合法地位和利益，积极培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才等。

刘家明认为，打造特色小镇最根本的是来自小镇本身的内动力和吸引力。无论是上级财政扶持资金还是金融机构的资金，都是“扶强不扶弱”，通常不能为特色小镇“雪中送炭”，只能“锦上添花”，为此，扎扎实实做好产业培育及各项工作，更为重要。

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