从网约车说起，互联网平台究竟该如何治理？

平台作为一种重要的经济组织形式进入人们的视野不过十多年的时间。拜互联网技术和网络外部性的特征所赐，在这段并不算长的时期内，一批平台企业迅速成长，从创业公司变成了独角兽，甚至变成了行业巨头。但或许是“走得太快了，灵魂就赶不上身体的步伐”，在目睹平台企业高速成长的同时，人们对于平台自身的认知却相对欠缺，对于平台的治理则更是缺乏经验。

最近，平台出了很多事。先是以拼多多为代表的电商平台因充斥假货而受到质疑，后是P2P平台的接连暴雷引发恐慌，再后来是以 滴滴 为代表的 网约车平台 因安全问题而受到整顿……这些事件无不指向了平台的治理问题。在这种背景下，对平台治理的本质、原则，以及实践方案进行一次全面的反思将是十分有必要的。

在政府与平台之间划界

治理是任何一个组织都必须面临的问题，大到国家、小到企业，概莫能外。治理的本质在于建立和运作一套规则，从而对“谁参与组织”、“怎样分配价值”、“如何解决纠纷”等问题进行规范。

良好的治理体系必须是能够让组织的价值得以增长，同时还能保证增长的价值在组织的利益相关者之间公平地分配。例如，对于一个国家，良好的治理要求在经济增长的同时，收入分配处于一个合理的区间；而对于一个企业，良好的治理则要求在利润增长的同时，照顾好员工、股东，以及消费者等各方面的利益。

平台治理固然没有像国家治理那么复杂，但相比于一般企业的治理，其复杂性却要高得多。这是因为，平台具有“二重性”——它不仅是一个企业，还是一个市场，它涉及的利益相关者数量更多、类型更复杂，因此协调企业也更加困难。以网约车平台为例，它的利益相关者不仅包括其员工、股东，也包括其平台上的司机和顾客，甚至还包括出租车等竞争对手。在很多时候，这些利益相关者之间的利益是彼此矛盾，甚至冲突的。例如，当平台要按照股东的诉求进行迅速扩张时，就可能会以牺牲服务质量，甚至安全性为代价，而这就会侵犯到顾客的利益。

当不同利益相关者之间发生了冲突时，权衡取舍就是必要的。而在这个时候，谁来制定规则、怎样制定规则就变得相当重要了。这里有两个可能的选项：政府定和平台定。换言之，是让政府来进行规制，还是让平台自己进行治理。

应该说，这两种制定规则的思路各有其特点：

首先，从目标上看，政府会更倾向于社会总体的利益，而平台的目标则会更加倾向于其本身股东和员工的利益。 这里需要指出的是，虽然平台的活动会直接涉及平台上的经营者和用户，但这两个群体的利益主要是通过收益、利润等指标反映出来的。尽管平台为了追求利润，必须照顾这些主体，但在很多情况下它们的利益并不是完全一致的，尤其当平台的行为很难被价格反应、且具有强烈外部性时，情况更是如此。

其次，从可选的治理手段来看，平台要比政府更为灵活。 政府管制只能以禁令、价格限制等有限的方式实施，而平台治理的工具则更多，除了可以利用价格等常规手段，还可以通过设定规则、声誉机制等方式进行治理。

再次，在信息和知识的掌握上，平台要比政府更有优势。 哈耶克等曾强调过一个“局部知识”（local knowledge）的概念。在他看来，有很多“只可意会不可言传”的知识分散在个体当中，如果要对一个组织进行计划，就必须对这些分有的局部知识加以搜集和整合。由于政府并不直接接触平台的利益相关者，因此它在搜集这些局部知识时就有相当的难度，而如果欠缺局部知识，那么政府所作出的决策将很有可能是不符合这些主体的利益的。相比之下，平台在搜集局部知识上的优势就大得多。通过和不同利益主体之间进行频繁的交互，它可以较好地获取这些需要的知识，从而为自身的决策提供参考。

选择哪些事情归政府管，哪些归平台管，需要权衡两者的成本和收益。政府管制的优势在于其目标（至少从理论上看）更符合公众利益，但其劣势在于其掌握的信息和工具的限制更少。平台的劣势在于它的目标并不是公众利益最大化，平台本身的利益和公众利益之间就存在着冲突，而其优势在于更多的信息掌握和更多的可选择工具。双方成本收益的权衡决定了政府管制和平台治理之间的界限。

我们可以做一个形象的比喻： 政府和平台好比两个枪手。 政府的优势在于更能瞄准靶心，但在射击时可能手抖；而平台的瞄准可能没有政府准，但射击时的准确率却较高。在这种条件下，到底让两个选手哪个去参赛，就要综合考虑是前者手抖更影响成绩，还是后者瞄偏更影响成绩。

显然，这个问题在不同的情况下有不同的答案。但是一般来说，如果平台活动的外部性很大，那么它的规则就更应该由政府来定；而如果平台活动的外部性较小，那么它就更应该归于平台自身治理的范围。举例来说，对于P2P借贷这种可能引发金融风险的活动，或者可能影响消费者生命、健康安全的问题，就更应该交给政府来规制；而对于网上交易商品等外部性很小的行为，则应该更多地留给平台来进行治理。

寻找平台治理的工具

网络法学家劳伦斯· 莱希格 （Lawrence Lessig）在讨论网络空间的治理问题时，曾经提出过对系统进行控制的四个主要工具：法律（laws）、规范（norms）、结构（architecture）和市场（market）。莱希格的这一思路同样可以被借鉴来考虑平台治理问题。

（1）法律

在莱希格的语境中，法律并非是我们通常理解的那种由国家制定的法，而是指一套规范各方权利义务的规则。当平台的利益相关者采取某种行为时，平台的管理者可以根据这套法律对其行为进行反馈。

需要说明的是，尽管这套“法律”规定要对利益相关者的行为进行反馈，但是怎么反馈、什么时候反馈其实是很有艺术的。在《平台革命》一书中，帕克、埃尔斯泰恩和邱达利这三位学者曾提出过一个规则，那就是：对于正面的行为，法律的激励一定要透明、反应一定要快；而对于负面的行为，法律的激励有时则需要一定的模糊和拖延。他们给出了一个有趣的例子：一些交友平台深受“追踪者”的困扰。如果社区的管理者一发现“追踪者”的恶意骚扰行为就将其封杀，那么他们很快就会发现自己的哪些行为会受到惩罚，于是就会换账号、避开问题继续自己的行为。相比之下，如果平台的管理者隔一定的时间再进行封杀的效果就可能更好，因为他们将无从了解自己为什么会被封杀，从而会更加全面地注意自己的言行。

（2）规范

在某种意义上，平台就是一个社区，是一种公共物品，其治理也涉及到 “囚徒困境”和集体行动问题。例如，整个淘宝平台就是一个社区，上面每个商家都可以从平台的声誉中获得客流等好处，而一旦他出售假冒伪劣，那么整个平台上所有其他商户的声誉也会受到影响；再如，滴滴平台也是一个社区，平台的声誉好了，对上面每个司机都有好处，而其中的任何一个司机犯事儿，其他司机也会受到影响。

一般来说，在一个社区中，总有一些人是“好人”，他们更热衷于关心整个社区的利益，而其他的人则更多只是跟从者。如果我们想让一个平台运作良好，那么就必须通过建立规范，给予社区中的“好人”更多的激励，让他们积极地行动起来。当这些“好人”被激活后，其他的跟从者也会积极效仿，从而整个社区、整个平台的秩序就会有较大的改善。

（3）结构

好的法律和规范是通过好的结构来实现的。这里指的结构，是让平台得以良好运作的底层技术，例如一套特定的程序、一种特定的算法等。结构对于平台治理的作用是巨大的，例如，支付宝这套结构就大幅度减少了交易中的欺诈行为，从而让交易成本变得更低。

目前，很多的新技术可以用来重构平台的结构。例如，区块链技术可追溯、去中心化等特点，就很契合平台治理中出现的各种问题，其应用前景将会非常的广阔。

（4）市场

所谓市场，是用交易的思路来协调不同利益主体之间的矛盾。从某种意义上讲，用货币购买商品其实就是一种投票。我们将更多的“选票”投给自己喜欢的商品或服务，从而让它们在竞争中胜出。而不同主体之间的利益冲突，也可以通过货币交易来进行谈判。

这个思路同样可以搬到平台治理中。平台是一个社区，不同的利益相关者有不同的利益诉求。如果平台的运作者试图倾听所有利益相关者，那么他注定会徒劳无功。相比之下，如果给不同的利益相关者赋予一些“货币”，让他们通过“货币”的交换来达成共识，可能会是一种更为可取的方法。

在平台中，货币未必是需要实物化的。它可能是代币（token），可能是积分，甚至也可能是某种声誉的度量方式。如果平台的运作者可以用好“货币”、用好市场，那么它将可以解决平台治理中的很多难题。

平台治理工具的局限

（1）与 公共领域 的冲突

应该说，平台的上述治理工具对调整其与利益相关者之间的关系、平衡它们之间的利益是十分有效的。但在不少时候，这些手段会进入公共域，与现有的法律法规产生冲突。

例如，平台的“法律”可能会限制其内部的竞争（如通过征收准入费和发放许可等措施）；它们的“结构”可能会监管价格、监控用户行为并收集用户反馈、推动用户履行相互签定的合同（如通过仲裁和补偿政策等）。平台有充足的理由强制推行监管——这可以避免在信息方面搭便车的行为（只将平台作为陈列室或只为了通过平台获得用户反馈）或避免将平台和用户投资据为己有。然而，这些自我监管性干预措施可能会扭曲竞争。不过竞争主管部门应该谨慎地否决这些监管措施，因为对市场一侧的限制也会影响市场的其他侧。

要对平台进行有效治理，就必须对治理手段与公共领域产生的冲突进行协调，而这往往是充满了挑战的。从这个意义上讲，平台治理其实并不只是平台本身的事，政府与平台之间的配合程度往往十分重要。

（2）一些工具的失效

除了与公共领域的冲突外，平台治理的一些工具可能会在现实中失效。我们可以用声誉机制来说明这点。对于企业来讲，声誉或者口碑是至关重要的。由于声誉会影响到客户日后和自己的互动，企业会更加在乎自己的行为，从而为自己积累良好的声誉。对于平台来讲，声誉机制也具有同样的作用。很多在线平台将传统的“口口相传”的声誉积累机制搬到了线上，建立了用户间互相打分评级的机制。很多学者认为，这些评级降低了信息不对称，是能够确保消费者权益保护和安全的可靠的自我监管形式，不应该被任何形式的监管干预所改变。在一定程度上，它甚至可以作为平台治理过程中的市场货币加以应用。

不过，在实践中，声誉机制其实存在着很大的局限。首先，很多平台的评级机制都面临着评级供给的不足，很多的用户并没有激励进行评级。例如，一项关于ebay的研究表明，在ebay平台上，买卖双方都进行评级的比例不到3%。关于国内在线平台的评级状况，目前还缺乏相关的研究。但是根据笔者了解的情况，不少在线平台的在线评价比例也不到50%。显然，评价供给的不足会对声誉的准确性造成很大负面影响。其次，平台用户之间还可能存在着策略性互动。一些平台为了提高相互评价率设置了一些机制，例如对参与评价进行奖励，对不参与评价进行惩罚等。这种做法可以提高评价的参与率，但是却会滋生评价的策略性行为。例如，一些电商会主动联系客户进行好评，并以对其骚扰作为威胁，而在考虑到可能的麻烦后，客户也往往会对电商给予好评。显然，这种策略性行为的存在，也会对声誉机制产生扭曲，影响其有效性。尽管一些学者已经提出了一些针对性的方法来克服这些策略性行为，例如博尔顿就建议在双方都提交评价后再显示评价后果，但总体来说，目前策略性行为还很难完全被克服。

关于平台治理总体思路的一些思考

平台是一个新事物，对于如何对其进行治理，并没有现成经验可以借鉴。不过，关于其他事物的治理，我们已经有了大量的经验。在平台治理的实践中，我们可以对这些经验进行治理，从而形成一套新的治理思路。

1、应当广泛借鉴公共治理、公司治理等学科的思想。

从本质上讲，平台是一个集企业、市场、社区为一体的混合物。尽管我们对于怎样治理平台还缺乏足够的经验，但对于怎么治理企业、怎么治理市场、怎么治理社区，则已经有了较为成熟的观点。这些成果都可以被吸收到平台治理的实践中来。

这里，我想特别强调一下奥斯特罗姆的学说。在之前的专栏中，我已经提过她通过激活社会资本来治理社区的观点。这里，我想提一下她关于治理规则设计的三个问题和八项原则。

其中，三个问题分别是“谁来制定规则”，“如何分配权利义务”以及“怎样解决纠纷”。而八项原则则是针对这三个问题设计的。它们分别是（1）清晰界定边界，包括资源所有者边界和资源边界；（2）占有和供应规则与当地条件保持一致；（3）应保证本地人参与规则制定；（4）完善监督体系；（5）建立分级式制裁；（6）冲突解决机制最好由本地人执行；（7）对组织权的最低限度认可；（8）建立分权制组织。在奥斯特罗姆看来，只要牢牢掌握好这八个原则，就可以较好地对前面的三项问题进行回应，并充分调动社会资本的作用，创造出良好的信任和合作环境。

尽管奥斯特罗姆的这些问题和原则都是针对一般的公共事务治理提出的，但它们对于平台治理都十分有启发性。尤其是其中“由本地人参与规则制定”、“冲突解决由本地人执行”等观点，可以在很大程度减少平台各利益主体之间的冲突，也能使得相关的治理变得更为高效。

2、在“法律”和“规范”的设定过程中，应该用好机制设计的思想。

在实践中，平台往往会涉及与大量用户的交互，如果采用一一应对的方式去加以治理，会耗费很大成本。与此相比，采用机制设计的思路将是更为有利的。

举例来说，对于很多电商平台而言，恶意投诉是一件很令人头疼的事。由于存在着信息不对称，平台很难将真正的投诉者和恶意投诉者区分开，而对每一个投诉都认真加以处理又会耗费很多精力。针对这一问题，可以参考法律经济学中应对恶意诉讼的方法，适当提高投诉成本，制造一个“门槛”，把真正的投诉者和恶意投诉者区分开，从而达到减少恶意投诉、将更多精力分配到真正的投诉上的目的。

3、应当用好各种治理手段之间的针对性和互补性。

治理模式是多样的，每个平台选择用何种模式来进行治理，要针对具体情况进行具体分析。在治理模式的选择过程中，信息的特征具有至关重要的作用。以第三方媒体治理为例：如果涉及的信息是私人性的，难以被识别和证实，那么采用媒体治理的效果就会很差。而如果涉及的信息是公共性的，比较容易被识别和证实，那么采用媒体治理的效果就会比较好。

同时，还应当注意各种治理工具之间的互补性。治理体系是多种要素的组合，各种治理工具之间可能存在着着替代或互补，要让治理体系运作更为顺利，就应当尽可能使用彼此之间具有互补性的治理工具。以前面提到的评级打分系统为例。从设计的初衷来看，这一系统是为了帮助声誉的积累，但正如我们前面指出的那样，在实践中这一系统很可能存在着偏差，从而导致所传递的信息并不客观。考虑到这一情况，引入一个在线纠纷解决机制就可能是有利的——当打分出现了偏差，影响了声誉的客观性时，用户可以通过这个机制来对评价进行纠正。这样，声誉机制的运行就会更加良好。

需要指出的是，互补性的重要性说明了单一治理手究竟如何，需要放在更为具体的环境中考察。对于平台运营者而言，这意味着单纯学习其他平台的“先进经验”，照搬某种工具，可能是无效的。世界上没有最好的治理模式，只有最适合的治理模式。

4、应当发挥“治理技术”（Goventech）的作用，用好先进技术，搭好平台的结构。

如果没有好的结构作为支撑，好的“法律”和“规范”都是无法运作的。试想，如果没有支付宝系统，那么整个淘宝的诚信体系就很难运作起来，而评分、声誉等工具的效力也会变得十分有限。这启发我们，在平台治理中，应当十分重视“治理技术”的作用。应当积极吸收 人工智能 、区块链、物联网等新的技术成果，为平台搭建更好的架构，从而让整个平台的运作变得更为高效。

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