如何构建包容有效的数字普惠金融监管？

从 金融监管 机构的期许看，“数字普惠金融”绝非简单是在“普惠金融”加上作为修饰词的“数字”二字，而应当更多基于“数字”技术推动在防范风险的前提下的合规创新，进而有效平衡普惠金融在实现商业可持续性和社会价值导向的两个目标。数字普惠金融这种良性创新有赖于监管机构针对包括P2P网贷在内的数字普惠金融业态采取包容但不纵容的态度，在当下互金专项整治延期下的背景下构建包容有效的监管体系显得尤为迫切。

1. 数字普惠金融创新的监管短板

“数字普惠金融引领”是普惠金融可持续发展的“重要出路”，这是2018年9月份银保监会发布的《中国普惠金融发展情况报告》所明确的，以数字普惠金融创新破题普惠金融发展中的难题一直是监管所期许的。然而监管在响应数字普惠金融时代机遇，推动中国金融市场更加包容开放的同时，由于多种主客观因素的存在，也面临着各种挑战，突出体现在缺乏足够的监管能力，人员编制、专业知识储备和监管工具等诸多方面都存在不足。

银保监会合并后，金融监管的编制进一步压缩，但金融市场上无论参与主体还是市场规模都在持续扩容。以数字普惠金融领域风险化解压力最大的P2P网贷行业为例，倘若以网贷监管研究处几个人的编制管理全国一千余家存量P2P，是无法想象的。而地方金融办（部分地方已陆续成立地方金融监督管理局）长期在机构编制上处于模糊地位，用的是政府办或其他相关局委的编制，人员配置严重不足，尤其是专业知识储备人才严重匮乏，先前一个e租宝的维稳就已经把一半以上人员的所有精力牵扯进去。

按道理，监管机构和被监管对象应该是“魔高一丈，道高一丈”，监管工具要始终跟得上金融创新的步伐，不断优化。尤其对于数字普惠金融这种技术驱动下的创新，如果监管工具跟不上，监管又想让风险降低在可以把控的范围内，就只能够把创新压缩在目前监管工具可以把控的空间内。于是我们看到，银保监会先前的举措在于推动已经纳入监管框架的商业银行等持牌机构加快数字普惠金融业务布局，而诸如P2P等非持牌机构则通过推行诸如“双降”、“三降”等降低潜在风险。 这种处理的结果是真正愿意主动做数字普惠金融的新兴机构被管住手脚，没有太多积极性做数字普惠金融的传统机构在领政治任务的心态下不得不做，普惠成效必然低于理想状态。值得庆幸的是，这些年一些 监管科技 公司兴起，给监管赋能，在一定程度上让数字普惠金融的创新腾挪空间增大。

2. 应用监管沙盒的思考

对于监管而言，数字普惠金融创新的社会价值、商业可持续性都有待创新落地并铺开复制后的检验，但数字普惠金融创新的尝试往往对于现有监管框架带来即时的挑战，而监管资源又有所不逮。在金融创新面前，金融监管永远是显得相对保守的；但没有尺度把握的放开金融监管，金融创新必然会以金融乱象和金融风险落幕。作为一种对于数字普惠金融的包容性监管思路，监管沙盒（Regulatory Sandbox）作为一种有益的尝试，最近两年得到了国内外越来越多的理论认可和实践尝试。

“监管沙盒”与大禹治水关于“堵不如疏”的理念有高度的切合度。正如部分监管人士在公开论坛所表述的，为防范金融风险、维护金融稳定，监管机构最简单的方式是树立一道道高高耸起的监管墙，但单纯的“堵”无法彻底阻碍各种形式的金融创新，只会导致数字普惠金融的走向出现异化。在机构监管为核心的当下监管格局下，金融机构因为怕碰壁会出现畏首畏尾的现象，不求有功但求无过，创新活力无法得到释放，部分未纳入监管体系的互联网机构则无视监管、肆意创新，创新带来风险之后亦没有相应的有力惩处，基于互联网风险蔓延的速度超乎想象。在部分监管人士眼中，数字普惠金融的实践，需要建立一块容错、试错的试验田，只有在风险被研究透的前提下，经过检验才能推广应用。

作为英国金融行为监管局于2015年3月率先提出的概念,“监管沙盒”正是这样试错的“安全空间”，在这个安全空间内， 金融科技 企业可以测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式，而不用在相关活动碰到问题时立即受到监管规则的约束。简单来说，“监管沙盒”的核心就是试点示范，在一定区域遴选出来的一部分金融科技机构，为其创新提供空间，并不断调整既有监管框架，探索新的监管边界。

“监管沙盒”的理念是美好的，但在国内的监管实践中并没有获得一致的认可。相关质疑主要在于，作为一个弹性的试验田的尴尬之处一个在于金融创新隐蔽的风险无从事先判断，另一个在于监管框架和监管边界随着创新主体而不断适应性调整可能会导致监管俘获的产生。以P2P监管为例，在备案延期后也一度有把“监管沙盒”应用于P2P监管的呼吁。由于P2P的创新主体为非金融机构，没有纳入机构监管的视野，对其的监管必然是滞后于实践的，迟至今日仍未形成能够落地的P2P监管体系。在存续平台数量高达千家的情况下，倘若对于部分存量机构实行“试点示范”，需要回答的问题是：是该先试点更具有市场代表性、更具备持续经营能力的头部大平台呢，还是船小好调头、风险相对可控的中小平台呢？此外，还需要回答：没有纳入“试点示范”的平台当下该怎么办，直接清退还是顺其自身自灭？由于无法有效回答上述问题，P2P的监管沙盒应用一直很难得到落地。

根据2018年底发布的175号文的精神，监管一是希望推动违规网贷平台退出，二是积极引导部分网贷机构转型为网络小贷公司、助贷机构或为持牌资产管理机构导流等。然而真正容易转型或者退出的P2P是中小平台，剩下的大的网贷平台往何处去呢？笔者认为，在关于P2P行业存废未定的当下，破局之道在于，让真正在努力合规发展的网贷平台一个彻底定位信息中介的机会，试点监管沙盒。

很长一段时间内中国的P2P网贷在实践上就信用中介还是信息中介的定位一直模糊不清，但监管就其信息中介的定位早从2015年7月央行等十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》就一直是明确的。信息中介是P2P的必由之路，其定位应当一以贯之，不能因为目前朝着信息中介推动有现实困难，就将P2P全部倒逼回网络小贷等。监管需要对行业做认真的摸底以及评估。目前的工作做了多少？现在市场上究竟有多少家平台，以及P2P的余额究竟有多少？在这些P2P中，是否有能够满足监管所定性的P2P要求的？如果没有平台合规，那么现在应当及早启动对于包括大平台在内的整个行业的退出计划，否则越往后拖各家机构的窟窿越大，最后酿成的社会问题更加严重。

如果存量平台中有真正合规发展的，那就应当在“堵邪门”的同时“开正门”，积极创造条件支持其合理有益创新。否则在目前环境下，泥沙俱下，合规发展的平台也承担了不必要的压力。行业对于P2P的监管政策的必要调整已经形成了一定预期，也期待着监管能够通过监管政策调整把行业真正管住，营造良性发展的政策环境。在通盘的监管方案未出台时，监管如果要有所作为，且认为市场上存在满足基本合规条件的，完全可以考虑选取十几家进行监管沙盒测试，将已经论证了可行性的最新监管思路应用到这十几家平台，以检验监管政策的有效性。遴选标准一是要侧重股东背景的考虑，诸如中国平安旗下的陆金所、中信产业基金旗下的麻袋财富，由于股东方都具有雄厚的金融背景，在暴雷潮后一直稳健运营；二是重在合规经营的考虑，看其业务真正符合信息中介定位，资产小额分散符合普惠定位，放贷利率符合法律红线规定，贷后管理是否涉及暴力催收等因素。

3. 行业自律为监管落地先行探路

监管机构应当守住金融风险的底线，这一原则在任何时候都不容动摇。作为一个弹性的机制，对于监管沙盒的有效落地，需要做的是：第一，首批纳入监管沙盒对象选择上必须坚持公平、公正、公开的原则，经由各地金融监管部门推荐，鼓励社会各方面的监督；第二，要对纳入监管沙盒的机构实行有进有退，动态跟踪观察，及时清退不符合条件的平台；第三，监管机构对于纳入监管沙盒内的平台的跟踪观察要有助于在此过程中形成行业监管落地后切合现实的监管框架，不断优化监管思路。笔者建言，基于监管沙盒的试点，对于P2P可以采取业务分类监管思路，根据分类评级动态调整各家存量P2P的经营范围，对于真正能够做到合规经营、具备持续经营的平台予以奖赏，允许其开展更为创新的业务，形成正向激励，减少平台道德风险。

如监管机构直接开展监管沙盒有难度，作为一种替代性的思路，可以强化行业协会组织在这个方面的职能。行业协会作为金融监管和行业之间的沟通桥梁，一直发挥着有益的作用。行业协会组织从名义上为会员自发形成的，起到自律监督管理的职能，在经费的来源、人员的配置方面较之监管机构有很强的灵活性。金融类协会在正常运行中，既可以起到监管机构的指导意见下达协会会员的作用，也可以起到将会员存在的困难和问题上报给监管实现“下情上达”的作用，成为监管机构与创新主体的中间缓冲带。

在包括P2P在内的互联网金融整顿和规范发展过程中，中国互联网金融协会一直冲在最前列，就信息披露、银行存管等采取的自律措施为监管措施的后续陆续出台奠定了基础。中国互联网金融协会可以根据自律检查的结果，针对现有会员进行必要遴选，允许部分基本合规的会员在当下试点按照最新监管思路正常开展业务，能够在一定程度上实现监管沙盒的效果。诸如国务院发展研究中心金融研究所原所长张承惠女士等在多个场合呼吁P2P参考私募基金管理模式在中互金备案，实现分级管理，这些观点具有相当的启发性和现实可操作性。

需要指出的，国内数字普惠金融创新需要靠监管机构和行业协会创造良好的政策环境，长远发展则需要完善市场基础设施。由于基础设施的缺位，国内数字普惠金融创新实质上缺乏自身的纠错机制，过度依靠监管，而监管的过度介入则又容易形成或深或浅的背书，造成监管当下的进退维谷。在监管机构的P2P监管探索中，曾经有就成立出借人保障基金的设想，以基金的手段救助利益受损的出借人。但中国的出借人可能更需要被教育的是自身所出借的项目本身就是高违约率的项目，在平台信息披露尽责的前提下，其风险应当自行承担；同时，针对部分平台的不法或违规行为，应当推动出借人积极维权，可以探讨关于出借人的集体诉讼机制。当然，出借人教育这项工作是最为艰难的。（本文作者陈文，系中国社会科学院产业金融研究基地副秘书长，百舸新金融智库创始人）

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