数字时代治理：美国城市的政府开放数据

所谓开放数据平台，就是将内部数据管理的组织政策与信息技术（IT）系统结合起来，进而使原始的政府数据可被公之于众。这对政府而言，是一种组织创新。就组织创新而言，可以分为三个阶段：接受创新理念、形成创新决策、推动创新实施。

已有的研究往往着重于考察组织创新决策形成的影响因素，而忽视了创新的实施。而事实上，已经决定推行同一项创新措施的组织可能在创新实施的水平或者说落实的程度方面存在一定差异，而创新落实程度的差异正是本文所关注的主要现象。

开放数据平台为公众提供的主要是原始数据而不是信息。原始数据和信息的主要差别在于从原始数据到信息存在一个筛选和过滤的过程。相关的公共管理人员就可以在这个过程中运用自由裁量权，决定哪些数据可以被公众看到，哪些数据可以向公众隐瞒，以及以何种方式展示数据，比如说报表形式或图形形式等等。

开放数据平台允许外部人员直接与国家系统连接，绕过以前担任守门人的公共部门工作人员，并从数据中得出自己的分析、结论和故事。总体而言，开放数据平台是一个政府创新趋势，代表着“ 数字时代 治理”（DEG）取代了新公共管理（NPM），成为新的提高政府效率和客户服务的概念框架。

对于美国政府创新实践中出现的开放数据平台。一些学者认为它有助于提高透明度，增强公众信任；促进私营部门和非营利部门的创新；并提高政府的效率，促进经济增长。而另一些学者则指出了它可能存在的一些弊端或风险，例如，开放数据平台存在滥用公共部门数据进行欺诈的风险，也可能会减少公民的信任。其次，推行开放数据平台可能会有比较高的机会成本，这会超过政府的资源限制。最后，开放数据平台会受到来自敌对选民的更严格的审查。

在该研究中，作者想要验证的是哪些因素能对美国城市政府开放数据平台的实施水平产生影响，其中开放数据平台的实施水平将直接用开放数据平台的数据量来衡量。综合已有的研究成果，研究者提出了五个假设：

H1：与服务型部门相比，行政部门提供的数据更少。

H2：产出更容易被观察的面向服务的部门将比产出更难被观察的部门提供更多的数据。

H3：与经济增长和发展相关的服务型部门将比其他部门提供更多的数据。

H4：行政能力与可用数据量正相关。

H5：与强势的市长城市相比，拥有议会管理者形式政府的城市将提供更多的跨部门数据。

除此之外，研究者还给出了一些控制因素，主要包括组织特征变量以及需求侧的压力等等。这些将会在后面详细展现。

前三个假设都与部门类型有关。在表格2-1中，研究者详细列举了各类服务型政府部门的数据可用性、是否聚焦于经济发展以及预估的开放数据平台实施水平（注意非服务型的政府部门并没有在表格中列出）。

表2-1 服务型政府部门的预期开放数据平台实施水平

该研究使用的数据包括从城市公开数据站点收集的原始数据和来自美国1500多个市政部门的非邻接行政数据。因变量即开放数据平台的实施水平，通过可用数据文件的计数来衡量。在自变量中，除了涉及前三个假设的部门类型变量外，部门规模以2015年全职员工（FTE）人数衡量并进行对数变换，部门行政能力用按部门划分的经理与全职员工的比率来加以衡量。城市政府形式用城市是否有一个理事会管理者来衡量。城市政府规模用每1000名居民中城市政府全职员工数来衡量。城市政府行政能力用该城市是否有首席数据官（CDO）或首席创新官（CIO）来衡量。

需求侧的压力主要包含城市总人口数、城市人口密度、城市家庭收入中位数、该城市中信息技术公司的数量、失业率、非西班牙裔黑人所占人口比例、西班牙裔所占人口比例、亚太岛民所占人口比例。以下是部门类型变量和部门类型变量以外的所有连续变量的描述和基本情况，如表3-2和表3-3所示。

表3-2：部门类型变量

由于该研究的分析涉及到城市和嵌套在城市中的部门，因此使用分层计数模型来说明嵌套在城市中的部门，同时最小化城市级和部门级变量标准误差之间的相关性。同时，由于因变量的统计方差显著大于其平均值，最后确定使用层次负二项式回归进行分析。最终样本包括1579个部门，分布在60个城市。

回归分析的结果如表3-4所示。从表中可以看出，在部门类型中，预算财务类部门、经济社会发展类部门、规划许可类部门会提供更多的开放数据且具有统计上的显著性。在部门层面，部门的规模和行政能力对所提供开放数据的数量也有显著的正向影响。在城市层面，总人口数、家庭收入中位数、和非西班牙裔黑人所占人口比例与开放数据的数量显著负相关，信息技术公司数量和失业率与开放数据的数量显著正相关。其他变量则无统计上的显著性。

表3-4：回归分析结果

回归的结果为假设1和假设2即关于部门定位与数据可用性的假设提供了混合支持。平均而言，服务型部门的档案利用率均高于行政部门，但有几类服务型部门与行政部门不存在统计上的差异。与假设3即关于部门使命的假设一致，经济和社区发展部门提供的文件平均比行政部门多60%（p<0.001）。假设4即行政能力假设的支持程度取决于观察层次。在部门层面存在显著性，部门行政能力增加1%，可用档案数量增加1%（p<0.01）。但在城市政府层面不存在显著性。假设5即关于城市政府形式的假设没有得到实证支持。

除此之外，信息经济公司较多的城市往往提供更多的文件，一个城市中这些公司的数量增加1%，城市一级可用文件数量增加46%（p<0.01）。城市一级的组织规模对提供文件数量的影响在统计上并不显著。但部门规模对提供文件数量的影响在统计上显著，部门规模增加1%，可用文件数量增加44%（p<0.001）。在人口统计方面，家庭收入中位数较低（p<0.001）、失业率较高（p<0.05）和非西班牙裔黑人居民比例较低（p<0.001）的城市平均提供了更多的档案。

研究者对数据分析的结果进行了进一步的讨论，主要有以下几点：

第一，在服务型部门中，以经济发展为重点的部门在预期的档案数量中占主导地位。这可能表明，城市领导层在利用开放数据、降低搜索成本来促进经济发展。它还可以反映出，先前对与经济发展有关的任务和活动数据收集的普遍重视。

第二，产出的可观察性与面向服务部门提供的数据量之间的关系突出了涉及透明度、数据和总体衡量的行政政策所固有的困难。

第三，开放数据的实施从根本上讲是一个部门级的过程。这一观点得到了部门内部行政能力的重要性以及在城市一级设立“C级”高级管理职位没有任何显著效果的支持。

第四，可用的文件数量与家庭收入中值呈负相关，与失业呈正相关。可能是经济条件差的城市的居民正在产生需求方面的压力，要求“表现不佳”的城市政府提高透明度和问责制，增加经济发展的资源。同时，糟糕的经济状况可能会促使公共管理者提供更多的数据，以期在公众不满的情况下刺激增长和合法化。

第五，非西班牙裔黑人居民比例高的城市提供的数据较少，这可能表明，地方政府在透明度和创新实施方面存在种族偏见。但这项研究的范围和设计限制了它识别这种观察到的关系结构原因的能力。

这篇研究政府创新的论文将政府创新分为了创新理念、创新决策和创新实施三个阶段，并着眼于最后一个阶段，去考察一种政府创新的实施水平是如何被决定的，这一研究思路具有鲜明的现实意义。在现实中，即使政府决定进行某一项创新，其各部门和下辖的地方政府也会因为多种因素而在落实程度上有所不同。

尤其是在我国，很多政府创新相关的决定都是来自于中央政府的顶层设计，在单一制的央地关系下，中央政府一旦决定在全国范围内推行某一项创新，就可以视为各地方政府都已经完成了创新决策。但顶层设计也需要各个地方和各个部门的贯彻落实，由于多种因素的影响，创新落实的程度可能会在不同地区和不同部门中产生明显差别。

因此，该研究所提供的研究思路将为研究者探究我国政府创新落实程度出现差异的影响因素提供借鉴。并以此为基础，提出能有效推进创新落实的政策建议，促使政府不断提升服务效率和服务质量。当然，其中也存在着一个问题，“创新实施的程度”是一个复杂且随创新内容不同而不断变化的概念，这就给这一概念的操作化带来了困难，且会有过于简化原概念、以偏概全的可能。在操作化“创新实施的程度”，可能需要足够的理论和现实的支撑。

 “开放数据平台”这一新事物，除了研究中所提到的利弊之外，政府还可以利用开放数据平台来和开放数据的用户达成合作关系。用户可以用自己通过分析开放数据获得的情报与政府进行交换，这样既可以使用户获得政府的奖励，也可以让政府获得更多且更加多样的情报信息，从而对政府的决策改进起到积极作用。但是，政府密级信息和个人隐私信息泄露的风险，也可能会随之大幅度增加，这又对政府在保密制度方面的精细化管理提出了更高的要求。