两会聚焦丨从2018年政府工作报告看旅游业走向

2018年，3月5日，新一年政府工作报告发布。从狭义角度看，具体直接提及旅游的地方有两个部分，一处是总结工作时讲到出境旅游人数，另一处是在工作安排中，讲到创建全域旅游示范区。而从广义的视角分析，其实2018年政府工作公报对下一步旅游业的走向有广泛而深远的影响。主要可以从以下方面来把握。

一、旅游业持续发展的经济支撑不断增强，旅游业朝阳产业的特征愈加明显

旅游业的总体发展不能脱离一个国家经济的发展水平。早在上个世纪90年代，中国旅游业发展战略中就明确提出了旅游业“永远朝阳产业”的说法，但那时候，旅游业的潜力有，但规模效应没有出来。

但到现在，旅游业已经基本成为国民经济的支柱产业，2016年旅游业的增加值占到GDP的4.44%。特别是中国经济的持续增长给了旅游业持续向好发展最重要的支撑。2017年，中国的国内生产总值达到了82.7万亿元，这意味着我们的人均GDP达到了5.98万元，换算成美元计价，相当于9500美元的人均GDP，这样一个经济水平，正是我们大众旅游全面兴起最重要的经济基础。

此外，政府工作报告里面还特别提到，五年间，中国高速铁路运营里程从9000多公里增加到2万5千公里、占世界三分之二;高速公路里程从9.6万公里增加到13.6万公里;新建改建农村公路127万公里;新建民航机场46个;建成全球最大的移动宽带网。不断完善的基础设施也为未来中国旅游市场的持续兴旺提供了有力支撑。

此外，报告也提到我们已经形成世界上人口最多的中等收入群体，而在工作部署中，明确提出要“稳步提高居民收入水平。”要“提高个人所得税起征点” 、“鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕”等等。这些措施无疑将进一步扩大中等收入人口的比重和可支配收入。从全世界旅游业发展规律看，中产阶级都是旅游消费的主体市场。中国中等收入群体的崛起，将造就中国旅游业持续的“黄金期”，旅游业朝阳产业的态势也将因此更加明显。

二、旅游业与国家经济社会发展深度融合，旅游业的战略地位将进一步凸显

与以往政府工作报告相同，直接体现旅游内容的部分依然是在扩大消费部分。这说明，单就经济功能而言，扩大消费依然是国家层面对旅游业最为关注的功能。值得注意的是，在报告中，采用了“增强消费对经济发展的基础性作用”的表述，可以预见未来激发中国城乡居民的消费潜力，将成为工作的重要任务，而这一方面，旅游确实可以大有作为。

早在20年前亚洲金融危机时，就因为希望发挥旅游在扩内需中的突出作用，中央将旅游业确定为三个新的经济增长点之一。过去可以说旅游不辱使命，而在新的历史时期，还需要以此为契机，通过完善休假制度等举措增加需求侧拉动，通过优化 旅游产业 政策、增加旅游市场主体竞争力等方式增加有效旅游供给，来让旅游在拉动消费方面的作用进一步释放。

除此之外，旅游业还将在诸多方面参与到报告提出的经济社会发展的战略中。其中比较突出的有：

一是旅游业要继续为脱贫攻坚做贡献。 “精准脱贫”被作为今年政府工作的三大攻坚战之一。里面虽然没有直接讲到旅游扶贫，但是明确要求“深入推进产业、教育、健康、生态扶贫”。而旅游业正是产业扶贫的主力军。下一步还需要在旅游扶贫方面加大力度。

二是要在乡村振兴发力。 这次报告特别提出要“改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴”，这是土地政策的进一步突破，未来如何将盘活乡村土地资源与乡村旅游发展结合起来，共同促进乡村振兴，也是值得关注的重点。

三是在生态文明建设中继续推动旅游业发展。 可以说，旅游业是实现从“绿水青山”向“金山银山”转化的重要桥梁。随着下一步环境对经济发展的约束将进一步加大，生态旅游可以在发展与生态之间如何找到平衡方面探索新的路径。此外，2018年国家公园体制改革试点将进一步深化，旅游业如何更好参与国家公园建设也需要精心谋划。

四是在对外开放中，旅游业也需要找到突破点。 过去“一带一路”战略对基础设施方面强调较多，未来更加柔性的“一带一路”战略将得到不断强化。目前旅游业在“一带一路”战略中更多是说法，做法还比较少，未来，需要在这方面不断加强。另外，作为开放战略重要组成部分的沿边开放，2015年国发72号文件已经明确了跨境旅游合作区和边境旅游试验区两个工作载体，下一步有必要在国家层面早日推出边境旅游试验区，并创造条件积极推动跨境旅游合作区建设。

三、旅游工作重点进一步聚焦，旅游业的改革发展将形成新的格局

对旅游业的工作，2018年初的全国旅游工作会议已将全面部署，但从国务院层面看，有四个方面的工作是需要特别关注的。

其一，就是全域旅游工作。 在2017年政府工作报告中，全域旅游就已经被专门提及。这次在报告中，创建全域旅游示范区这项工作被明确提出，也可以说是关于旅游，提的最明确的一项工作。一方面，全域旅游创建工作得到了国务院的高度认可;另一方面，在诸多旅游工作中，全域旅游其实也是一个涉及面最广的工作。抓好这项工作，有助于实现旅游业改革发展各项工作的全面推进。更为重要的是，在报告里面明确提创建全域旅游示范区，也给全国500多个创建单位吃了定心丸，有利于各级党委政府坚定不移地推动此项工作。

其二，是景区门票价格问题 。景区门票价格问题是人民群众非常关心的问题，也是国务院领导非常关注的问题。早在2015年，政府就希望能有效地解决这个问题。随后，2016年旅游部门采取了一些措施来降低旅游景区门票价格，受制于体制机制等方面的原因，效果并不理想。这次报告明确提出要降低重点国有景区门票价格，意味着国务院层面将统筹相关部门共同来啃这块“硬骨头”。除了降低重点国有景区门票价格之外，更为重要的是，形成国有景区门票定价的良性机制，而下一步随着中央和国家机构改革的深入推进，这一问题有望得到较好的解决。

其三，是 厕所革命 工作。 厕所革命2015年、2017年两度得到官方的批示肯定，去年底，国家旅游局已经下发了厕所革命新三年行动计划，这意味着国家旅游局发动的这项工作，已经上升为全局性的工作。值得注意的是，这次“厕所革命”放到了乡村振兴部分，报告要求，“稳步开展农村人居环境整治三年行动，推进厕所革命”。因此从落实报告部署来说，未来厕所革命的主战场应该放到乡村地区，特别是要整合好各方面的政策和资金，形成有效的工作手段，使得厕所革命取得更大成果，

其四，是旅游执法问题 。无论是刚出台的《中共中央关于深党和国家机构改革的决定》还是报告，都特别提到了综合执法的问题。报告明确要求，“大力推进综合执法机构机制改革，着力解决多头多层重复执法问题”。这意味着十八届三中全会强调的综合执法问题，在2018年度将有实质性的推进。从发展方向看，旅游综合执法是大势所趋，但是在综合执法中如何更好地体现旅游市场秩序治理的要求，以及与旅游相关的综合执法如何有效地推动，还有许多需要研究和完善的问题。目前三亚等地建立的旅游警察制度、黄山等地在旅游综合执法方面做了不少的探索，下一步还需要因地制宜、分类推动旅游综合执法工作。

四、旅游业发展的风险和挑战依然存在，旅游业实现稳中求进发展还需要增强忧患意识

总体来看，要保持2018年旅游业持续健康发展，需要关注一外一内两个因素。就外部因素而言，报告中讲得非常具体，即“世界经济有望继续复苏，但不稳定不确定因素很多，主要经济体政策调整及其外溢效应带来变数，保护主义加剧，地缘政治风险上升。”旅游业的发展离不开稳定的外部环境。

但目前来看，国际形势动荡在加剧。这对于我们的入出境旅游将产生很大的冲击，特别是对经营入出境旅游的旅行社经营不确定的因素在增加。未来，如何有效地防范这些不确定因素的影响，通过政府和市场两只手来降低旅游企业的经营风险，需要有细致的考虑。

从内部因素看，最值得关注的是报告将“推动重大风险防范化解取得明显进展”作为今年三大攻坚战之一。同时明确要求，“加强金融机构风险内控。强化金融监管统筹协调，健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管，进一步完善金融监管。”要求“防范化解地方政府债务风险。严禁各类违法违规举债、担保等行为。”

过去两年，旅游投资增长很快，这其中很大程度上与宽松的货币政策有关。在今年报告中，提的是“稳健的货币政策保持中性”，随着未来M2增长速度逐步放缓，将对旅游的投融资产生较大影响。特别是与旅游业关联程度很高的房地产业受到抑制，此外，政府投融资平台趋于收紧，也将对旅游相关投资产生较大影响。这就要求未来旅游投资要进一步回归旅游本源，不能单靠讲故事，嫁接房地产进行发展，而需要下更多功夫在如何切实满足游客需求，增加游客消费上。只有这样，旅游投资才能实现良性持续的发展。

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