10年养老政策走向细读：从“试点”到“放权”的华丽转身

1993年，民政部、国家计委等部门《关于加快发展社区服务业的意见》首次提出“养老服务”的概念。近十年来，国家层面也一直将养老服务置于重要位置。

从保险到医养结合、从基层到城市、从国内到国外、从“试点”到“放权”……不难看出，养老这个“年迈”的赛道，正不断注入活力的血液。

35份重要政策中，蕴含着中国养老产业的哪些“奥秘”？

集中爆发：养老服务元年开启

行业通常将2013年视为“养老服务业元年”，标志性事件是9月国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）。

在2012年底，《老年人权益保障法》修订版刚刚印发，其中明确了社会养老服务体系的主要内容，奠定了社会养老服务的法律基础。

在之后三年，相关政策可以说是爆发性出台，尤其是在2014年，包括社区养老基本规范、养老用地、养老人才、养老信息化、护理站、外资从事养老服务等一系列政策接连发布。

在《关于加快发展养老服务业的若干意见》中，提出的“开展公办养老机构改制试点”，意味着国内养老机构开始走市场化路线，国家打开了社会资本参与养老机构服务的门，推动原本的“公建公营”，改制为“公建民营”，这也为当下养老行业中“PPP模式”打下了基础。

根据《2019养老服务行业研究报告》数据显示，养老PPP项目在2015年达到高峰，该年的储备项目数量达43个，执行项目数量为28个，相比2014年的9个储备数量，翻了近5倍。

另一具有纪念意义的批文是在2014年8月，李克强总理在国务院召开常务会议中提到，养老机构设立许可等90项工商登记前置审批事项改为后置审批，实行营利性养老机构先照后证。

不过，这一“先上车后补票”的利好在推进上似乎不那么顺利。据公开报道，在2015年，北京依然无法实现养老机构设立的后置审批。2016年，在《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》一文中，国务院再提“先照后证”，旨在降低准入门槛，同时精简行政审批环节。

如果将2013年养老服务元年开启视为国家层面释放的信号，那么2015年则可以视为是我国养老服务正式走上快车道的标志。2015年之前，政策多是在体制机制、基础设施方面做相关规定，在之后，“放开”是主要基调。

窥见风向：社会资本和医养结合“胜出”

以上述35份政策为样本量，可以看出，养老机构、医养、社会资本是政策中频繁提及的热门词汇。

社会资本的力量是养老行业发展重要组成部分。 目前来看，保险企业、地产商、上市国企等主体，占据了养老服务商的大半壁江山。

泰康、平安等企业以其保险优势从支付端补齐养老服务的短板；万科、保利、燕达等地产商，秉承着“有钱任性”的风格，拿地、建机构毫不手软，它们多以健康城、养老综合体的形式推出，集文娱、医疗、康复等功能为一体；而诚和敬、京煤集团等国企，多整合闲散地皮和房产，改造为养老机构，并配以医疗护理功能。

另 一个角度则是医养结合。 虽然早在2014年，国家就出台了养老机构医务室和护理站建设的基本标准，在2015年，正式宣布将养老服务的重心放至医养结合。但严格来说，医养结合的探索一直到近两年才算步入正轨。

在此前，鼓励医养结合更多的是“战略”和“指导”层面的政策铺垫，而后是落地在服务机构的审批和支付方面。 今年5月，国家卫健委等4部门在《关于做好医养结合机构审批登记工作的通知》中，提到内设诊所取消行政审批、二级及以下养老医疗机构设置审批与执业登记“两证合一”等松绑措施，包括2018年底国务院常务会议中，李克强总理提出，将符合条件的养老机构内设医疗机构纳入医保定点范围，也是医养结合的一次利好信号。

亿欧大健康此前文章中也曾表示，从当下我国有涉足养老领域的上市企业来看，除了养老地产，医养结合和智慧养老是这些企业切入养老的前三位选择。

谈谈未来：一场必将来临的“大考”

新医改至今，已经过去了十一个年头。这十余年间，民营医院数量首次超过公立医院、治病位点前移、“看病难、看病贵”等问题，因互联网和人工智能技术的出现而开始逐步瓦解。

另一显著表现是，中国老龄化也进入前所未有的严峻期。根据第六次人口普查数据，在80年代末国家实行严格计划生育后，中国人口结构出现不均衡和断层现象，20-24岁和40-44岁人群突出。这意味着，大约在15年后，我国养老产业将会迎来一次“大考”。

随着物联网、云计算、大数据、智能硬件等新一代信息技术产品开始进一步普及，国家开始主推“智慧养老”这位网红。2017年发布的《智慧健康养老产业发展行动计划》中提及，新技术能够实现个人、家庭、社区、机构与健康养老资源的有效对接和优化配置，加快智慧健康养老产业发展。

不过，在养老产业链完善前，新技术、新模式的赋能和落地或许还不是件太快的事，这是由其特殊性决定的。

养老产业并非简单的“链式”产业结构，而是以“产业集群”模式存在。除了提供核心养老服务的机构外，家政服务、房地产、旅游、保险、金融、文娱均是养老产业集群的不可或缺角色， 因此，利益各方的博弈在所难免。

除此之外，养老产业的快速运转在很大程度上还需要国家的力量做支柱。 而在其中，所面临的是国家、企业等多方默契合作的考验。一方面，养老服务带有一定的公益性质，另一方面，养老产业化又是大势所趋，入局者该如何完成这场革命呢？亿欧大健康将持续保持关注。

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编辑：郭铭梓

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