一文梳理世界11国家和地区ICO政策：监管趋严，展现定义证券倾向

在央行等七部委将ICO定性为“一种未经批准非法公开融资的行为”后，代币融资交易平台、ICO发行方开始按照要求暂停新发、处理清退工作，与此同时，他们也将未来的融资希望寄托于海外。近两天，不少平台已经表现出出海意图，知情人士透露，咨询海外律师的人有所增加。

那么，各地政府对于ICO的监管态度和方式到底是怎样的？为了解答这个疑问，雷锋网 (公众号：雷锋网) 梳理一番全球金融科技领先国家及地区的ICO相关的法律政策，包括美国、英国、欧盟、加拿大、澳大利亚、瑞士、中国大陆及香港、新加坡、韩国、日本等。

本文还参考了FinTech分析研究公司Autonomous NEXT今年7月发布的一份名为“代币狂热（Token Mania）“的报告，报告总结说，新加坡和瑞士对新兴科技的监管较为宽松，将加密货币定义为一种资产。英国的相关法规缺乏明确性，美国50个州实施各自的法规，“监管机构大杂烩”让代币发售更加复杂。俄罗斯监管则较为严格。中国投资者在社交媒体等影响下，展现出他国难以企及的投资热潮。

总的来说，针对区块链技术，虽然各国区块链的发展阶段、具体法规存在差异，但政策已经比较明朗，认识到区块链技术的应用潜力，并表示支持。而ICO相关政策，大多与9月4日之前的中国一般，尚处于不明确阶段，监管部门、业界仍在探讨。探讨的基本问题就是数字代币的归类，到底是证券、虚拟货币还是资产。综合来看，随着ICO全球范围的升温，各国开始展现出，将数字货币及ICO行为纳入证券法监管倾向。

美国

美国的监管比较复杂，拥有各种各样的监管机构，50个联邦州都执行着各自的规则。Autonomous NEXT的全球策略总监Lex Sokolin表示，相较于中国ICO受到的追捧，美国ICO环境还是“西部荒原”。此外，他还表示，虽然美国和英国企业级、联盟级区块链活动较活跃，但是关于加密经济的法律还不够明晰。

在七月份，美国证券交易监督委员会（简称SEC）官网发布了一份针对于以太坊项目The DAO的调查报告，报告认为DAO代币的发行交易属于证券发行，应该遵循美国证券法。此外，上线ICO代币的数字货币交易所和投资者也应遵守相应的法规。未备案注册的代币发行有可能违反了联邦证券法。

不过，SEC表示暂时不会追究DAO代币发售和交易的法律责任。美国证券法是指“1933年证券法 Securities Act of 1933”和“1934年证券交易所法 Securities Exchange Act of 1934”。

值得注意的是，这不意味着SEC将所有ICO定义为证券发行。报告最后指出，一个特定的交易是否涉及证券发行和销售（无论用什么样的术语去描绘它），取决于事实和情形，包括交易的经济实质。也就是说，证券法对ICO的适用情况要根据实际情况而定。

一月后，SEC向投资者发布了针对一些上市公司的ICO骗局的警告。公告称，目前一些上市公司声称参与了ICO，以此新技术的噱头来说服潜在的受害者，诱使投资者投资公司的股票。这些骗局包括了上市公司声称可以为投资者提供投资新科技的机会，以此来进行“拉高出货”（pump-and-dump），操纵市场等。总之，投资者需对此警惕。

据雷锋网了解，最近，SEC暂停了一些声称正在投资ICO或者兜售虚拟币/代币的股票发行人的普通股的交易。停牌交易的公司包括First Bitcoin Capital Corp.,CIAO Group,Strategic Global和Sunshine Capital。

此外，SEC还解释了一些可能导致停牌交易的情况，包括：

• 缺少公司当前的、准确的或充分的信息——例如，公司在较长时间内没有提交任何定期报告；

• 公司公开的关于目前经营状况和财务状况的信息的准确性存在问题，包括公司新闻稿和报告中提供的信息；

• 公司的股票交易存在问题，包括内幕交易、潜在的市场操控和清算、结算股票交易的能力。

近日，据外媒报道，美国国税局正在探讨对于比特币和比特币现金征税问题。机构认为加密货币的出售产生的收益符合纳税标准。

英国

“代币狂热“报告指出，英国金融市场行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）并未直接禁止ICO，对于监管仍处于观望状态。英国采用监管沙盒推动新金融项目测试，监管等待沙盒的实验效果来了解更多信息。

在英国，加密货币和代币都被视为私有货币（Private Currency），而ICO发行者都是基于自己对于法律的解读来操作，自行承担政策和法律风险。

今年4月，FCA发表过一篇关于分布式技术和加密货币的论文，但是没有法律约束力。政策文件中认为，公司发行足够多的代币会促进数字货币交易市场的形成，从而使得加密货币增值。从这点看，ICO与IPO、众筹相似，将来可能会纳入监管。

用户在交易平台上进行加密货币交易前，需要注册，并提供居住证明、身份证明来应对AML和KYC要求。

也有外媒报道指出，据英国相关监管部门和研究者表示，美国的金融监管政策是英国的重要参考标准之一，英国的监管措施可能将会紧随美国推出。

俄罗斯

“代币狂热“报告指出，俄罗斯对于加密货币的态度向来比较冷淡，但考虑到区块链和数字货币的火热，以及打造加密经济生态，政府在计划明确加密货币法律边界。

相较于将加密货币定义为虚拟货币（virtual currency），政府可能将它划分到合法金融工具、金融衍生品类别。如果政府正式认可加密货币，那么会对它们进行KYC和AML监管、业务监控和征税。

不过，这并不代表监管机构和金融机构本身反对区块链技术。比如说，2016年俄罗斯银行宣布开发一个名为“Masterchain”的基于以太坊的银行间区块链平台，以供俄罗斯大型商业银行使用。

加拿大

加拿大监管机构对于ICO的态度比较积极。

8月27日，加拿大证券监督机构（Canadian Securities Administration，简称CSA，由省级证券监管机构组成的联盟）发表声明称，考虑到ICO发行全流程，许多ICO代币符合证券的定义，并要求他们遵守证券法。此外，CSA注意到，ICO也可能是衍生品，需要受加拿大证券监管机构所通过的衍生品法律的约束，包括贸易报告规则。监管机构表示，欢迎即将进行ICO的企业进入“监管沙盒”，在有限的环境中测试新的金融产品。

CSA还认识到新的融资方式可能不适合现有的证券法框架。投资者可以对不遵守证券法的个人或公司寻求民事补救，包括撤销交易的权利或追回损失。

9月6日，在我国监管叫停国内ICO两天后，加拿大魁北克金融监管机构（AMF）确定了一项ICO代币发行属于证券发行，并将该项目纳入监管沙盒，成为加拿大首个受监管的ICO项目。该项目名为Impak Finance，一个投资社会责任企业的平台。

总体而言，加拿大监管的态度是“部分认可”，并非完全鼓励，目前还未对ICO强制执行罚款或清退，还在摸索管理ICO的方法。

未来，AMF将成为ICO的主要监管机构，其他省份和地区将通过加拿大证券通行证制度（Canadian securities passport system）来遵守这一决定，该制度允许这家初创公司进入该国所有市场，同时只遵守其主要监管机构的规定。

AMF同意修改某些代币销售规则，Impak代币获得一些豁免权。例如，Impak代币不需要进行证券交易登记，只需符合特定条款和条件。由于代币被定义为证券，按要求代币分发应附有说明书和企业描述文件，而AMF目前也免除了这些要求。

截至目前，Impak代币被批准进行为期两年的沙盒测试期，之后相关各方会重新聚集，并探讨制定有关 Impak代币发行和ICO项目的措施。

AMF还表示，如果无人投诉其利益损失，那么他们会考虑永久实施沙盒免除权。如果有大量类似性质的提案，那么也可以考虑进行永久性的监管修正案。

对于利益参与方来说，Impak将受监管，释放了一个利好消息。AMF代表还自信地表示：“未来其他国家可能会借鉴加拿大的监管措施，因此Impak代币的测试也是一种新的商业模式测试。

澳大利亚

据外媒报道，澳洲证监会主席Greg Medcraft表示，央行数字货币的下发会遏制比特币的非法使用，受制于各国监管机构的管辖权限制，大部分ICO的监管比较困难，超过了国际监管机构的边界。“但我们始终紧盯着ICO市场的发展。

据他表示，由于很多加密货币不具有传统证券的特征，因此超出传统的证券监管范围。在他的管辖中，发布的ICO项目屈指可数。世界上大多数监管机构都没有把ICO及代币纳入该国证券法范围内，“因为他们更多得把ICO代币当作货币，而不是债券。”

Greg Medcraft说，大部分国家监管机构都处于信息收集阶段。近日，Hcash基金会创始人许子敬告诉华尔街见闻，他们拥有澳大利亚金融监管局ASIC发的数字货币投资基金牌照，海外业务不受影响。

俄罗斯

俄罗斯一直以来对于加密货币并不太热情，未来其权威机构极有可能会将加密代币归为合法金融工具或者衍生品。如果政府正式承认加密货币，那么它们就会接受KYC和AML监管、业务监控和征税。

这并不是说监管机构本身是反对区块链技术的，比如报告还概述了俄罗斯银行（Bank of Russia）是如何开展其分布式账本项目。

瑞士

“代币狂热“报告认为，瑞士是一个“比特币友好型”国家。另一个得到报告肯定的国家是新加坡。目前这两个国家已经达成金融科技法规的合作意向。

瑞士的监管机构是金融市场监督管理局(SwissFinancialMarketSupervisoryAuthority,简称FINMA)，称正在研究加密货币法规，但是相关公司不需要任何特殊的许可证。而且根据法律，加密货币是资产，而不是证券。国内有一些数字货币经纪商为创业公司在合法要求下提供ICO服务。比如成立于2013年8月的Bitcoin Suisse AG。

新加坡

新加坡金融管理局（The Monetary Authority of Singapore ，MAS）管理该国数字代币的发行并向政府提起获批议案。

新加坡一直在制定“支付框架提议”（PPF，Proposed Payment Framework），审查现有支付和汇款法规，其中就包括虚拟货币中介机构。 

2014年，MAS发表过加密货币及交易的法规。比如，加密货币在新加坡属于资产，而非需要接受监管的资金或者支付工具。该机构并不管理虚拟货币交易和中介机构，但规定了过程中的KYC和AML要求。

而随着新加坡ICO数量的增加，该国关于数字货币的政策发生了新变化。雷锋网注意到，8月1日，据 MAS官网相关最新公告 显示， 在新加坡国内发行数字货币，如果该代币符合证券期货法的定义，则将受到MAS的监管。除非获得豁免权，ICO发行人需要提交招股说明书并注册。代币交易所也必须获得MAS批准和认可。

MAS在公告中说明，如同世界上大部分国家，MAS为对加密货币采取监管行动，但最近，他们已经意识到，数字货币的功能已经不仅仅是虚拟货币，比如，它可能还代表了对于发行人资产的所有权或担保权益；或者视作发行人欠下的债务，相当于公司债券。

香港

香港证监会未像内地一般“一刀切”禁止ICO，采用注册和牌照制度监管ICO。

9月5日，香港证券及期货事务监察委员会在其官网发布声明。声明指出，根据个别ICO的事实及情况,其所发售或销售的数码代币可能属于《证券及期货条例》所界定的证券,并因此受到香港证券法例的规管。而从事“受规管活动”的人士或机构，不论是否位处香港，只要其业务活动是以香港公众为对象，均须获得香港证监会发牌或向香港证监会注册。

在ICO中发售的数码代币如代表一家公司的股权或拥有权权益，便有可能被视为“股份”。举例来说，代币持有人可获赋予股东权利，例如有权收取股息和有权在公司清盘时参与剩馀资产的分配。

如数码代币的用途是订立或确认由发行人借取的债务或债项，便有可能被视为“债权证”。举例来说，发行人可于指定日期或赎回时向代币持有人偿还投资本金和向他们支付利息。

假如发售代币所得的收益是由ICO计划营办者作集体管理并投资于不同项目，藉此让代币持有人可参与分享有关项目所提供的回报，数码代币便有可能被视为“集体投资计划”的权益。

香港证监会称，无论是股份、债权证及集体投资计划的权益，均被视为“证券”。此外还提示,由于ICO的运作在网络进行,在香港可能没有营业点,因此投资者可能面对较高的欺诈风险。

日本

据coindesk报道，2016年5月，日本国家立法机关参议院批准了一项国内数字货币交易所的法案，要求日本数字货币交易所需要在日本金融厅(apan Financial Services Agency，FSA)进行注册。

该项法案强制要求交易所独立监督和管理法币和虚拟货币，并加强反洗钱（AML）和了解你的客户（KYC）的要求。该项法案于2015年底发起，最后FSA决定将比特币纳入资产或者财产范畴。

今年4月，日本内阁会议通过的《关于虚拟代币交换业者的内阁府令》开始实施。该文件正式承认比特币作为法定支付方式的地位，规定数字货币交易所需要在政府登记申请，在申请时需要提供包括3年内的收支预测、公司结构等各种信息。日本相关ICO公司需要按照规定增加自身的信息披露。

截至2017年8月，FSA宣布，收到50家比特币交易所的注册申请，正在审查其是否符合要求。包括是否采取适当的措施充分保护用户。关于因为价格波动造成的财务风险，交易所需要与FSA提前交涉。据外媒报道，这些比特币交易所背后不乏大企业的身影。上市集团Remix Point inc .推出了名为Bitpoint的比特币交易所，以及Jasdaq证券交易所上的金融信息提供商也推出了其比特币交易平台。

这也无怪乎在中国监管公告下发后，有国内区块链创业公司表示了退路，“真的需要清退，我们就清退……不行的话我们就出海，我们在日本已经拿到了数字货币交易所牌照。”

韩国

韩国加密货币及区块链市场规模有限，交易量、投资者和供应商数量不高。这一点也在韩国交易所比特币远远高于比特币全球均价上看的出来。5月12日，比特币全球均价为1800美元，韩国已经达到2070美元。分析人士认为，韩国的高价正是被操控的结果。

而近期，韩国数字代币政策正在收紧。据韩国商业报道，韩国央行、金融监管机构和数字货币企业组成的工作组在9月3日大会上宣布，加强对于数字货币的监管，加强用户认证流程，并将关注洗钱、非法融资、交易活动，还将以违反资本市场法，惩罚利用ICO发行股票来筹集资金的平台。

据coindesk同期报道，韩国方面正针对ICO交易平台推出了保证金制度。

21世纪经济报道指出，9月6日，韩国金融监督院制裁审议委员会委员、金融委员会法令解释审议委员会委员、TEK&LAW律师事务所具太彦表示，“这之外的ICO项目不是非法项目因此可以继续发行，但12月后，金融监督院可能会出台更具体的监管措施。”

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