“摸石头过河”，京东郑宇5000字复盘“南通市域治理现代化实践”背后心路

近日，京东集团副总裁、京东科技集团数字城市群总裁郑宇发表署名文章《大数据+人工智能推动市域治理模式变革》。郑宇认为，数字政府分为五大发展阶段，市域治理包含而又高于市域社会治理。此外，郑宇详细解析了位于南通的全国首个市域治理现代化指挥中心如何在体制机制创新和先进技术的双轮驱动下，成为全国市域治理标杆案例。

京东集团副总裁、京东科技集团数字城市群总裁郑宇

以下为郑宇署名文章全文。

党的十八大以来，国家层面就推进国家治理体系和治理能力现代化提出一系列新理念、新思想、新战略，为加快推进市域治理现代化提供了行动指南。市域治理是国家治理在市域范围的具体实施，是国家治理的重要基石，在国家治理体系中具有承上启下的作用。市域层面具有较为完备的治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效的治理层级，处于推进基层治理现代化的前线位置。

数字政府的五大发展阶段

笔者认为，数字政府的发展从政府管控，到政府治理，再到政府与居民共建、共治、共享，一共可以分为五个阶段。

1. 第一阶段是城市中各个垂直业务系统的信息化，即面向单个业务部门，解决部门业务应用中的需求和难点，比如交通信息系统、环境信息系统等，各系统之间不互联、不互通。

2. 第二阶段是一网通办，在这个阶段，政府把对居民和企业的政务服务集中到一个办事大厅，或者整合到一个APP上，实现一站式办理或不见面办理。

3. 第三阶段是垂直领域的智能大脑，这个阶段开始打通一些部门的数据，但这些数据和智能算法仍然只服务于单个部门的业务，比如交通大脑、环境大脑等。

4. 第四阶段是城市治理一网统管，也就是市域治理现代化——它是城市管理的新一代基础设施，架构于各部门已有垂直业务系统之上，将城管、应急、综合治理等市域治理网络（和系统）全面打通，向上可为市委市政府领导提供辅助决策，向下可以连接社区、街道、村镇，支撑基层治理。

5. 第五阶段是一网通办和一网统管的双网融合阶段，即面向全市域范围，实现政府办公一网协同、城市治理一网统管和政务服务一网通办，以协同办公带动“双网”融合，“三屏”联动（“大屏”在指挥中心实现平时观指标、看态势，战时做会商、观处置；“中屏”在电脑桌面上为工作人员提供事件接入、分拨流转、指挥调度、平台管理等能力；“小屏”支持一线工作人员在移动终端上接受指令、处置事件和上报信息，同时支持城市管理者随时随地了解城市运行态势，科学研判辅助决策，进行远程指挥调控）。

市域治理、市域社会治理和一网统管的关系

市域社会治理是市域治理的重要组成部分，而市域治理同时还包括政治、经济、文化、生态文明等其他五位一体的重要方面，即市域治理包含而又高于市域社会治理。另外，由于大部分社会治理工作都跟人们的社会活动和行为相关，市域社会治理也或多或少带有（但也不限于）基层治理的属性，但把社会治理的地域空间扩展到了全市范围（即市域+社会治理）。

因此，市域治理意味着全方位、全覆盖、成体系的城市治理，在应用版图上包含而又高于市域社会治理，在地域空间上既包含全市范围的协调联动也包含基层治理的“最后一公里”。

由于工作性质决定（其内容跟之前的社会综合治理有很大相关度），市域社会治理通常由政法委牵头实施，而市域治理一般由类似城市运行局（或市域治理指挥中心）这样的机构作为业务单位驱动，和大数据局一起推动实施。

一网统管是市域治理的基础设施，在数据联通的基础上，进一步将城管网、应急网、综合治理网等业务系统全面打通，向上可为城市管理者提供分析研判-辅助决策、监测预警-防范风险、联动指挥-行政问效三大主要价值；向下可以连接社区、街道、村镇、基层网格员和百姓，更好地促进基层治理和群防群治。

为了提升城市治理的精细度，实现“上面千条线，下面一根针”的格局，市域治理在一网统管的基础设施上，还需要抓住治理末梢。社区作为城市治理的“最后一公里”，需要在基层工作人员赋能、基层队伍间协作和群众有生力量激发三个层面进一步深化。

首先，基层工作人员充当了大部分治理工作的执行者、信息的收集者和事件的发起者，为了提高基层工作人员的治理能力和治理效率，需要利用一网统管体系将基层的数据、系统跟各个委办局全面打通，让基层工作人员能够将发现的线索和难题精准推送至相关部门进行快速解决，做到“街道吹哨，部门报道”。

其次，不同部门的基层治理队伍也可以利用这套一网统管体系相互高效协同。例如，网格员发现了井盖出现了问题（但他们并不是相应的处置部门），可以利用手持设备及时向指挥中心通报，然后由指挥中心第一时间自动派发周边的城管人员前来处置。

最后，在社区这个场景里，广大人民也是城市治理的有生力量。利用一网统管体系将12345市民热线接入并与城管、应急、综治等系统打通，让广大人民发挥好群防群治的作用，跟政府一起实现城市治理的共建、共治、共享。例如市民通过12345电话热线或APP上报社区周边有大量玻璃碴，市域治理现代化指挥中心就能快速受理，准确派单至相关职能部门进行处置；处理完毕后，相关部门还能在规定时间内给市民一个反馈。

南通市域治理现代化实践

长期以来，数据共享难、部门协同难、源头防控难、融合应用难等问题，倒逼市域治理必须全面深化改革，强化顶层设计，强势统筹推进，开辟发展新路。

处于长三角一体化核心区的南通，勇立潮头、敢为人先，在新发展阶段探索出一条具有时代特征、地方特色的市域治理现代化新路。南通市整合了网格化服务管理、12345、数字城管、大数据管理等职责，在京东科技的技术支撑下，于2020年6月19日建成了全国首个市域治理现代化指挥中心。通过汇聚全市域各县（市）区、各部门全量数据、视频资源，打破数据壁垒，形成统一、高效、智能，横向到边、纵向到底的全新市域治理现代化指挥体系。

南通市域治理现代化指挥中心指挥大厅

全国首个市域治理现代化指挥中心为何能落户南通？首先，南通有谋划。南通市委、市政府将“把治理效能转化为发展动能，推动市域治理现代化走在前列”列为2020年全市重点工作。成立市域治理体系和治理能力现代化领导小组，市委市政府主要领导担任双组长，按照 “五位一体”思路，亲自谋划、强势推进。

其次，南通有基础。南通市开创性地在2017年组建了全省第一家大数据管理局，强势推进政务数据共享归集与交换，运用考核的方式，对各委办局的数据接入、数据及时更新、数据质量等情况进行闭环问效，促使各部门按照要求主动汇聚和更新数据资产，做到数据“落得下，管得住，用得好”。这种机制体制创新和先进技术的有力配合和双轮驱动，夯实了整个智能城市建设的数据底座。

指挥中心的第一个亮点是全域感知、精准把控，指的是对城市运行情况、运行脉搏进行整体性的感知和把控，包括以传感器为中心的感知和以人为中心的感知两个部分。中心将南通所有两客一危车辆、公交车、出租车、网约车以及所有船舶的实时位置在大屏上进行展现，此外还接入了空气、降尘、噪声、水质等等环境监测的传感器；通过网络舆情信息和12345民众反映情况的接入，实现了以人为中心的对城市的感知。

指挥中心的第二个亮点是城市数据的全量汇聚和实时共享。有了上述传感信息之后，通过京东科技特色的城市操作系统当中的数据直通车技术，对于城市政务数据、感知数据、互联网数据以及IoT视频类数据进行全量接入。与一般的共享交换平台或大数据平台相比，城市操作系统的数据接入种类更加丰富、接入方式更加便捷，数据接入的质量也更高、更稳定。中心已经接入了全南通市75个单位的数据，数据的体量接近百亿条。

指挥中心的第三个亮点是数据融合、专题整合。指挥中心的建设，对全市域数据进行了汇聚、治理、共享，并基于此开发了1张总体态势图和16张专题图，对南通城市运行的方方面面“一屏统览”。每一张专题图都是站在城市管理者的角度，基于跨部门的数据，对相关专题的业务进行支撑和提升。

比如，社会治理专题图为社会治理过程中遇到的问题与进展进行全面展示，按照组织领导、宗旨基础、政法办案、试点运行、网格运行和社会稳定6个大板块和32个拓展应用，对于全南通市的治理情况进行全景呈现。

再比如，城管一张图接入政法委和公安方面的视频数据，并进行视频图像的分析，对无照经营游商的出街经营、出店经营情况进行实时监督。发现线索之后，指挥中心和数字城管的系统进行对接，要求城管定时进行上门核查。

指挥中心的第四个亮点是深挖数据、知识赋能。数据不仅仅支撑简单的查询服务，还能通过多种人工智能算法模型，对数据进行深挖、加工和分析，形成一系列的知识，再通过这些知识助力城市管理者更好地解决各类城市场景中遇到的问题。基于这些算法模型，南通市域治理现代化指挥中心开发了包括危化品全流程监管、群租房治理、产业链健康度分析、渣土车健康管控等十多个城市应用场景。

南通市域治理现代化指挥中心外景

值得关注的是，指挥中心还能为城市管理者提供分析研判、辅助决策，监测预警、防范风险，联动指挥、行政问效三大核心价值。

具体来说，分析研判系统通过整合政务、loT、互联网的数据，提供数据分析的工具，再通过平台把工具开放出来，分享给行业专家。结合数据与专家判断，形成分析研判报告提供给政府决策者。该系统为政府提供问题成因及政策建议，大大提高决策的科学性和精准性。

在监测预警方面，市域治理现代化平台利用数据背后的知识发现隐患，并将监测预警与联动指挥和行政问效形成闭环。根据数据对整个政府的办事效率做出问效并优化流程，从而优化政府的治理效率。

场景应用案例——危化品全流程监管

危化品的管理涵盖生产、经营、存储、运输、使用和处置六大环节，关联企业、设备、人员、车辆、船舶、品类、事件七大要素，涉及到应急办、运输局、环卫、公安等9个政府部门，业务逻辑非常复杂，监管十分困难。如何利用市域治理现代化平台实现对危化品的全流程监测预警？

首先，市域治理现代化平台利用数据直通车提供的各种接口，实时采集、汇聚政府相关部门的数据以及企业生产经营和运输的数据。政务数据（如企业的工商注册信息、年检信息、产量信息、处罚信息等）被存储到结构化数据模型中；仓库的传感器，运输车辆的GPS 轨迹，工厂用水、用电的信息被存储到时空数据模型中；工厂和街道摄像头采集的视频数据则以非结构化数据模型存储起来。

利用时空数据引擎，我们为这三类数据都做好索引，并提供高效的查询算法。

例如，对于危化品运输车辆不断产生的轨迹数据，我们可以计算其驻留点，并通过将计算出的驻留点，与危化品企业进行高效的匹配来发现问题。如果危化品车辆多次停靠某个关停的危化品企业，则说明这个企业存在非法复工生产的可能性，这时应该及时通报相关部门进行调查。因为在不具备合格生产条件下生产危化品是导致危化品事件的主要原因之一。

此外，如果车辆多次停靠的地点附近没有任何在册的危化品企业，也没有饭店和加油站一类的兴趣点，则有很大概率说明这些车辆在给黑工厂和小作坊运送货物，这也是非常危险的。另外，时空数据引擎通过把危化品车辆产生的实际运行轨迹和车辆提报的规定路线进行对比，一旦发现危化品车辆偏离规定路线，可以在第一时间预警。同时，利用时空数据引擎的可达区域查询功能，可提前预判该车辆5 分钟内可能到达的区域，并通知这些区域内的交警在适当的位置进行拦截。

利用城市操作系统中的时空AI引擎，融合危化品车辆的运输轨迹、危化品企业的地域分布、生产经营数据、仓库管理数据和城市各区域的人口密度，并结合之前出现的危化品事故，我们可以预测各地区的危化品风险指数，对于高潜在风险的区域提供预警信息，防患于未然。由于部分数据（如企业的经营数据）不是全部在政府部门，我们可以利用联邦数字网关来实现企业和政府数据的知识共享，在保证双方原始数据不离开各自服务器的前提下，实现危化品的监测预警。

最后，利用市域治理现代化平台的数字孪生系统，可以看到预警车辆当前的状态和位置以及未来可能到达的区域，在地图上直接查找到周边的警力信息，通过鼠标直接点击某个具体的警员，下发具体任务（包括车辆信息、当前线路以及未来可能要经过的路口等信息）。随后，可以通过在数字孪生系统中调取的摄像头信息来查看交警的拦截和处罚过程。这些过程都在虚实交互中完成，把人的智能和数据智能深入地融合在一起。

对事件的核实查处过程及结果，通过指挥中心的“行政问效”功能进行全流程的跟踪溯源和问效。行政问效功能和分析研判、监测预警、联动指挥功能构成一个完整的闭环，推动市域治理体系和治理能力的持续效能提升。

南通市域治理现代化指挥中心的危化品全流程监管系统自去年6月底上线至今年2月份共发出1817项监测预警，其中车辆异常驻留点296项、企业证照数据异常848家、疲劳驾驶261条，非营运车辆异常轨迹410项、车辆夜间违规驾驶1项、车辆未按规定路线行驶1项。自2020年8月份以来，新发现并核实20起危险化学品安全隐患事件，其中非法生产8家、非法复工2家，非法存储3家，移动加油4家，以及危废物异常转移3家，其余更多线索还在进一步核查之中。

结束语

市域治理现代化对经济社会的发展具有重要意义。要充分利用大数据、互联网、5G、人工智能等现代信息技术手段，以数据驱动治理模式创新，搭建多方共同治理的新平台，全面提升城市治理能力和治理现代化水平。

南通市与京东科技共同打造的全国首个市域治理现代化指挥中心，是对国家一系列市域治理现代化部署的完整落地，通过“摸石头过河”的人工智能+大数据创新实践落地，换取了市域治理现代化可复制化、可定制化的成熟操作经验。在科技企业的加持下，“点带线，线带面”，市域治理现代化未来可期。

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