国务院陈道富：数字货币本质不是区块链技术 监管前要区分清楚这四点

近年来，金融科技发展得如火如荼，各种概念和创新层出不穷，甚至连业内人士如果一个月不跟踪就可能说不清了。金融科技有其内在的技术逻辑，大量使用专业性很强的技术语言阐述，这严重影响了金融领域的非科技专业人士对金融科技的理解。当然，科技的专业人士也不太熟悉金融的逻辑和语言。虽然非金融专业人士从自己的专业重新审视和阐述金融，有助于从不同视角理解金融本源，但不同的语言体系不利于金融和科技领域的人士深层沟通交流，进而也会影响对金融科技监管的准确定位。为此，有必要从金融的角度来理解金融科技的发展并找准监管的角色定位。

一、什么是金融科技

当前金融科技还处于不断发展演进中，还很难确定性地概括金融科技的内涵和外延。金融稳定理事会(FSB)将金融科技定义为技术带来的金融创新，因技术变革创造出新的模式、业务、流程与产品，从而对金融市场提供的服务和模式造成重大的影响，既可以包括前端产业也包含后台技术。目前较为普遍的认识是将金融科技中的技术创新概括为“ABCD”四大技术和领域。其中，“A”指人工智能，“B”指区块链，“C”指云计算，“D”指大数据。

从非专业角度，可认为金融科技是金融数字化和智能化的过程。金融科技通过电子化和物联网等与实体经济的链接和映射技术，形成结构化和非结构化的大数据，现实拟处理对象的数字化过程。大数据通过互联网、云存储、区块链等手段进行记录、传输和连接，并利用云计算、人工智能等手段进行处理，发现内在规律并实现特定目的(功能)。此后，又经过相反的过程作用于拟处理对象。这是将现实的物理世界转换(映射)到数字空间，并在数字空间完成想要实现的功能，并转换回原物理世界的过程。仅从抽象的数据的角度看，这是数据的获取、记录、存储、连接、分析和应用的过程。当数据反映的主要是金融世界时，就构成金融科技范畴。

实体经济处于“投资、生产、分配、消费、储蓄”循环之中。货币金融体系通过货币化和金融化，将物物交换、储蓄和投资的交换，映射到货币金融体系(数字空间的一种)实现合理配对并反作用于实体经济。引入数字世界后，更多实时的实体经济活动被连接并映射到数字空间，进行更可靠的记录、连接和分析处理。这样可以拓宽原货币金融体系可处理的空间并提高了连接和处理的效率。因此，可认为原有的货币金融体系是一种特殊的金融科技，当前金融科技的发展只是改变了连接、记录、存储和处理手段，并没有改变这些数据背后所反映的行为逻辑。
我们可以用下图来粗略表达实体经济、金融和数字技术间的关系。

二、数据、技术与金融

当前涌现了大量数据和金融技术服务类公司。但这些数据、技术服务性公司在经营的过程中，不可避免的面临其与金融企业的界限问题：它们业务拓展到什么层次，它们就转换为金融企业，什么样的行为需要纳入金融监管?

观念上，金融不等同于其所使用的数据和技术，但当剔除了数据和技术，金融还剩下什么?

金融活动普遍借助数据和技术开展。数据本质上是一种记录，背后是人和物的状态和行为的映射。技术是对已被人类所发现现象的选择、迭代和组合，背后是对现象(人和物)的认知。剔除了数据和技术，金融就剩下牌照(抽象意义上属于人为限定的数据获取和连接的资格)、规则和理念(对数据处理技术的特定要求)了。

因此，如果仅从抽象的数据、技术角度看金融，金融就是借助特定技术处理特定数据的活动，这样金融的本质就被一般性的数据和技术掩盖掉了。但如果区分数据、技术的记录、实现，和人类利用数据和技术实现的行为和关系，那么金融是数据、技术在特定场景下应用而产生的人的行为和相互关系，特别是其中的信任关系。金融科技的发展，改变了金融的实现手段和可及空间，但并没有改变需要规范和调整的金融关系——不同参与主体的权利义务和“普遍信任”。金融因存在不同程度的“普遍信任”而有别于其他领域的权利义务调整。

可见，宜将数据、技术看作底层支撑，金融监管需要调整的只是这些数据、技术在场景应用过程中引发的人的行为和关系。或者说，金融的本质和风险体现在场景应用中的人的行为，而不是一般性的数据记录和技术实现。当人工智能使得机器(技术组合)具有人行为特征时，类似于将公司定义为“法人”，也可将人工智能作为某类抽象的“人”。因此，在金融科技的发展中，金融监管的重点仍然在于场景应用中的“人”(自然人、法人和“人工智能人”)的权利义务，而不在于数据记录和技术实现的具体手段。

三、对金融科技的“去中介”“去中心”和“匿名性”等特征的思考

金融科技中所谓的“去中介”“去中心”和“匿名性”等特征，实际上讲的是底层技术特性。这些技术特征可以很容易与金融中的制度设计结合起来，即用技术手段将金融实践固化下来。事实上，为提高交易效率，金融领域很早就采用了大量“去中心化”和“匿名性”的制度设计。最明显的如货币，不论是黄金还是纸币，货币都是“匿名”和“无因”的，即持有者不需要证明身份，且不需要证明获取来源，只要持有货币就具有完全的处置权。很多有价证券也都是按照匿名和无因性原则设计，在交易中不再辨别资金和证券的持有者身份和来源的合法性。引入反洗钱制度后，仍分离来源的合法性审查与交易中的无因性使用。场外交易也是典型的“无中心”匹配，但随着市场的发展和信息处理能力的提高，通过认证、标准化和登记等手段，转化为场内交易，“去中心”与“中心化”相互融合。

一般而言，自然演化产生的“中介”“中心”，是在“无中心”“无中介”的底层技术环境中，在现实运用中随着信任的累积自发形成并强化的。“无中心”是指任何“点”从未来发展的可能性来说，都既可能是中心也可能不是中心，具有完全的初始平等性。但在现实运行中，由于选择不同的社会标准，不同个体具有不同的能力特征等方面原因，会逐步形成事实上的“中心”和“中介”。底层越是具有统一(标准化)的“去中心”特征，规模经济和范围经济就越明显，最终反而越容易形成强大的中心(中介)，如当前世界交易所的融合趋势。

在这个意义上，一个时期的“去中心”，实际上是引入新标准，破坏在原标准下已形成的“事实中心”，重新进入初始平等的“无中心”状态，并根据新标准加速形成“新中心”的过程。因此，“中介”“中心”等是相对和发展变化的。从管理的角度，既可以从“无中心”的底层技术入手，也可以从应用后产生事实上的“中心”后入手。前者需要监管手段的技术化，后者则在承认市场选择结果的基础上，着眼于风险本源的管理。实际上，即使在强调“去中心”特征的区块链等底层技术发展上，也在引入局部的中心化管理手段。

在数字世界，任何行为都“留痕”，“匿名性”问题只是制度设计和应用管理问题，是对各类“人”的界定和身份识别的“连接”问题。只要不是专门为洗钱服务，在做好必要的隐私保护基础上，“匿名性”并不是数字金融的必需品，正如存款货币通过账户建立连接，实现“匿名”纸币的实名管理。

四、我国金融科技发展中的若干问题思考

我国金融科技的发展并不是按照设想中的理想模式展开的，而是具有鲜明的时代和转型特征，带有我国传统金融和民间金融的烙印。

我国金融科技是从前些年互联网金融的喧嚣中脱颖而出的。因此，我国金融科技与互联网金融相互交织，并没有清晰的分割线。既有数据和技术不断专业化和外包等分工细化过程，也有互联网金融公司的技术升级和模式转变，传统金融机构受到第三方支付、第三方征信等互联网金融广泛冲击，积极应用金融科技，从获客、精准营销和产品开发、内部流程和风险管理等方面改造传统金融行业。

我国的金融科技和互联网金融的发展中鱼龙混杂。有部分具有营销特征的互联网金融在形式上引入大数据、区块链因素，就冠以金融科技的名头。金融科技和互联网金融发展过程中也集中出现了一些风险事件，典型的如各种“跑路”事件、泛亚贵金属交易所风波和各类ICO传销骗局等。金融科技的发展，已对传统货币金融体系产生认识和现实等层面的冲击。

具体而言，我国需要从以下三个方面关注金融科技可能产生的系统性影响。

货币是以社会的普遍信任为基础的，当前纸币在其所流通区域具有最普遍的信任。各类金融资产则获得了超越个体的不同程度的普遍信任。随着金融资产被信任范围不断拓宽，则这类金融资产具有越来越强的货币属性。

数字货币的本质并不是区块链技术，甚至并不是所谓的“去中心”和“匿名性”等特性，需从普遍信任的货币层面关注数字货币的发展。如果比特币等基于区块链的数字货币只能依赖“去中心”和“匿名性”服务于灰色经济，则其适用范围和信任程度有限，不足以挑战现有的货币体系。数字货币对传统货币的挑战在于，以区块链技术实现的信任基础——对非人格化算法的信任。当然，如果数字货币仅能在特定环境(如游戏、特定社区等)中使用，则仅等同于“代币”。但当社会越来越以数字形态运行，数字货币在广泛的数字世界获得越来越多的普遍信任，就会对纸币构成一定威胁。考虑到全世界仅从上世纪70年代布雷顿森林体系崩溃后才开始普遍使用纸币，纸币缺乏内在强约束的“锚”，在危机时期倾向于损害货币的内在价值，尤其2008年美国引发金融危机后民众不得不被动接受量化宽松货币政策，政府债务不断创新高后，寻找有“锚”的货币就具有特别的吸引力了。

可见，虽然在相当长时期，数字货币还不具备挑战现有货币体系的能力，但从长远来看，提供了一个实现哈耶克设想的“非主权货币”的可选方案。因此，对于货币当局而言，完全可以利用区块链技术改造现有的货币体系，但仍需要限制“非中心化”和“匿名”的数字货币适用范围。

除数字货币外，金融科技企业介入货币市场基金并提高基于货币市场基金负债的可支付性(流动性)，典型如支付宝、财付通等。这部分负债的流动性(可接受性)已接近M1，并具有信用扩张功能。近年来货币市场基金的快速发展已严重扭曲了M2等广义货币统计的有效性。为此，一方面，应尽快修订M2的统计口径，或者引入“M2+”等更广义的货币统计口径，以反映货币市场的变化;另一方面，应加强对具有支付功能的货币市场基金的管理，将其对应的具有支付和信用扩张功能的负债纳入货币体系管理，要求缴纳必要的流动性准备金。

基于不同技术范式的金融体系需要不同的金融基础设施。当前金融科技发展所依赖的底层技术变化具有技术范式转变特征，新的金融实现所需要的金融基础设施也要发生变化。在金融科技尚未充分展开(专业细化)前，未来将构成金融基础设施的平台和服务，在初期可能仅表现为个别产品，但具有显著的规模经济和范围经济，在尚未实现前仅是“可能实现的美好故事”。

在使用新技术范式实现金融功能的初期，由于缺乏分层和专业化，无法单独提供个别金融产品和服务，个别金融产品、服务和基础设施的提供不得不融为一体。当信任不足但又需要构建庞大的生态(市场上所描述的一个平台或生态往往相当于现实生活中的整个金融体系)时，或者借助现有信任(特别是政府和具有隐性担保的机构、个人)，或者借助“美好的故事”，“烧钱”以期快速自我实现。此外，在数字世界中边际成本很低甚至接近零，规模经济支持全部市场由一个到两个主体提供。由于模式未定型，不同模式支持不同的规模经济，这又需要有多个机构相互竞争，但最后只有少数甚至一个机构获取全部市场。这就不可避免地出现事后“泡沫”，成功的机构成为平台和基础设施，失败的机构就沦为“庞氏骗局”。

由于缺乏清晰的认识，还无法借助政府创建金融基础设施，有必要通过市场机制来探索有效的金融基础设施，需要分离基础设施的创建、所有和运营，这会带来复杂的管理问题，特别是挠头的垄断问题，面临如政府应管理的是因垄断产生的市场力量不均衡的非公正行为，还是垄断事实的选择问题。工业经济历史上也曾出现类似问题，但没有在数字经济时代严重。为此，一方面应区分个别产品和基础设施分别管理，另一方面应强化针对垄断行为的管理。

此外，由于数字世界需动态和充分描述人的行为和状态，这就凸显了个人隐私的保护问题。需关注包括个人信息被私人和政府的合理采集和使用等问题，也包括人是否拥有“被遗忘权”，有选择地进入数字世界等问题。这里涉及大量的法律和管理问题，应尽快启动相关的法律关系研究。

金融科技还远未成熟，当涉及监管时，首先面临的是发展与规范的矛盾问题。谈及发展和规范矛盾，在某种程度上是将监管与发展对立起来。在同一个层面上看发展和监管关系，两者间表现较多的是“猫”和“老鼠”的关系。但如果不是静态看监管和发展关系，监管能不只是着眼于行为，而是能从现象看本质，看到行业发展的趋势和脉络，那么创新、发展与监管是能在不同层次上共存的，两者之间是内容与框架结构、理念间的关系，是可以在发展过程中，在模式完全成熟之前引导行业发展方向并管理内在风险(纠正权责利不平衡)的。根本上，监管是为了行业更好的发展，实现平稳过渡，平衡各方利益，维护市场秩序而存在的。

金融科技开始关注被传统金融所忽视的“民间金融”、“地下金融”和“屌丝金融”，并存在大量的金融要素重构和跨界合作。我国仍采取基于资本、人和业务牌照等管理的分业管理模式，并且在传统金融监管中，往往通过“豁免”或完全交给市场来处理小额的民间金融活动。但一旦将这类金融活动作为业务发展重点，就需要打开这个黑箱来规范各方关系。

“犯罪”管理专注于对因不良意图造成实质伤害的规范和引导，而监管专注于良好意图，但由于专业能力、承受能力不足以及囚徒困境等体制机制缺陷带来的非合意结果。因此，监管是权责利的再平衡，是降低非生产性行为空间，着眼于本质和框架，具体内容和循环交给市场。为有效监管和提高金融运行效率，有必要在进入金融活动前，加强犯罪行为的规范和反洗钱等审查。

一方面，数据成为核心资源，技术安全问题凸显，需要强化技术门槛，关注信息安全。另一方面，监管的是技术应用，考虑去中心化带来的特殊监管要求，但仍应从金融实质和风险本源加强对金融科技的监管。按照实质重于形式的原则，只要实现了金融功能，除豁免外均需持牌经营，只要涉及客户资金和资产的委托管理，原则上均第三方审计、监控和托管。此外，还需要强化金融基础设施的宏观审慎管理和反垄断审查。金融基础设施并不一定要由政府直接拥有和建设，但应成为政府所用的非营利机构并严格监管，特别要关注其垄断力量的形成过程，强化对其可能损害消费者利益的垄断行为管理，必要时需要对其价格进行管控。

这对基于行为、功能的监管技术有更高的要求，需借助市场中介和金融科技手段实现实时的行为监测和监管。

在当前传统金融仍占主导的情况下，还有必要控制金融科技的发展对传统金融带来的冲击程度。这是对转型过程的管理问题，有时候需要适当降低金融科技的发展速度，使其不过度冲击传统金融监管和金融体系。当前监管部门对第三方支付、征信和互联网金融的部分管理措施，可能更多地是从这方面考虑的。传统金融机构需要借助这段难得的时间加速与金融科技的融合，实现深刻的转型。