专家激辩网约车户籍限制：涉嫌违反行政许可法

本报记者 倪雨晴 广州报道

在11月1日网约车新规正式实施前，司机们已各自打着算盘。换成合规新车、放弃网约车兼职、转向B2B形式的专车，所有的决定都在等待政策的变数。

翻看网约车市场的重大政策史，今年7月底《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的正式出台经过了近10个月的酝酿。2015年10月初面世的征求意见稿也因过于严苛而遭遇争议，博弈的最后，合法化大势方定。

当下，地方细则将在一个月不到的时间里尘埃落定，充分讨论意见的时限缩短了不少。截至目前，已有北京、上海、广州、深圳等20多个城市相继出台网约车经营服务管理实施细则意见稿，在各项严格限制中，北京、上海、天津的本市户籍要求引起巨大争议。

“限制户籍不太平等，需要放开。任何地方的招聘都不能歧视外地人，这是宪法规定的。在北京只要有一定期限的居住证就可以买房买车，为什么网约车就要户籍？”工信部电信研究院政策学经济研究所副总工何霞对21世纪经济报道记者说道。

户籍争议

从一线城市网约车管理的征求意见稿发布以来，反对户籍限制的呼吁一直存在。

根据北京交通委的官方解释，规定驾驶员为本市户籍、网约车为本市车辆主要是考虑到四个原因：一是北京四个中心功能定位的发展要求；二是治理“城市病”、疏解非首都功能，治理“城市病”首要的就是严控人口规模，至2020年，将北京人口控制在2300万；三是治理交通拥堵的要求；四是政策法规的要求，城市人民政府要优先发展公共交通，适度发展出租汽车，优化城市交通结构，《北京市出租汽车管理条例》也明确规定，“出租汽车驾驶员须有本市常住户口”。

目前除了北京、上海和天津之外，其他城市基本上持有居住证就可以成为网约车司机。对于各地户籍政策不一，国家发改委城市交通研究室主任程世东在近日的一场网约车管理研讨会上表示，每个城市情况不一样，北京和上海对控制人口的要求也不一样，与行业没有太大的关系，这是城市人口政策的要求。所以，其他城市对驾驶员管理办法规定，持有居住证一定期间也可以从事网约车服务，这个要求对北京、上海这样的城市没有借鉴性。

但是，在众多人口密集行业中，对网约车司机资格提出诸多限制，是否能够缓解大城市人口问题，尚无法论证。除此之外，在反对的声音中，还有两大缘由，一是户籍政策涉嫌违法；二是户籍这一变量并不会影响安全。

在知名IT和知识产权律师赵占领看来，首先，限制司机户籍存在就业歧视问题，甚至被不少人认为涉嫌违反宪法。因为宪法规定，中国公民在法律面前一律平等，公民有劳动的权利和义务。此外，国务院历年颁布的高校毕业生就业政策都明确强调，招聘高校毕业生不得以年龄、户籍等作为限制性要求。

除了宪法外，通过户籍限制司机跨地域经营涉嫌违法设定行政许可。具体来说，国务院部委的部门规章不能设定行政许可。交通部颁布的网约车管理办法的性质是部门规章，其中设置了三项行政许可：出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证。这本身就存在着法律问题。

此外，行政许可法第十五条还明确规定：地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

从安全性的角度来说，“和安全相关的各式变量中，户籍并不是一个很重要的变量，”上海金融与法律研究院研究员刘远举告诉记者，“为了降低成本，监管部门要设置一些规则 ，但是现在的技术来说，在隐私很难保证的时代，判断一个人是否安全，从数据上可以进行采集和监管。户籍其实完全没有必要。”

需求未变

如果按照现在北京、上海、天津的政策，对于这三地的外地司机来说，无疑是重大的打击，部分司机的就业问题重新摆在眼前；对用户而言，随着司机和车辆的减少，高性价比的服务或将不能享受。刘远举表示，“虽然最终是暂行稿，但是出来之后反应会更大，涨价、打车难问题会更加严重。2012年北京大暴雨爱心车队的事件很正能量，现在网约车可以解决暴雨天车辆短缺的问题，下雨天加价可能是缺点，但是增加了车辆供给。”

而更为重要的是，城市的实施细则并不会使得出行的需求减少。共享经济是增加供给或者调配供给，进而提高效率，共享经济不会造成拥堵，没有共享积极需求仍然存在，而且会以更低效的方式存在。

尤其是在大城市，原本存在的黑车市场或许重新活跃。在发改委城市中心综合交通研究院院长张国华看来，“黑车转正” 是一件好事，“原来就有需求，但是没有合法化，是‘真黑’，现在通过网约车知道司机信息和地点，对接需求。‘洗白’后原黑车司机的心理负担也减少了。”当然，也存在黑车借由网约车平台联系用户并乱加价的问题，但是平台的存在至少使监管更加便利。

张国华向记者表示， “大城市在进一步落实网约车管理细则的过程中，不能打着限制人口的口号去限制，现在是僵化、教条化 地理 解要求。人口向大城市集聚的规律是不可阻挡的，政府希望给予过渡时间去解决这个问题， 重要的是提升治理手段，让城市更有经济活力，市民出行更方便，每个人更有创造价值，这才是未来的发展方向。创新是靠竞争，特别忌讳用维稳的旗号去束缚创新和改革发展。”

对于政府来说，各项规定方便了管理，同时收回“道路管理权”，对于出行市场进行把控。多位专家向记者表示，最后出台的细则如果有调整，主要会集中在户籍和车辆配置要求上，一是户籍可能会放宽，只需要居住证、暂住证即可；二是车辆排量、轴距等方面根据城市情况降低要求。

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