检察日报：网约车监管如何实现安全与发展并重？

对于网约车相关问题的探讨，从其诞生之日起似乎就未曾断绝。自2016年7月28日国务院《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》发布，至今已经两周年。

近日，多地打车难问题伴随着频繁降雨“卷土重来”，约车平台或显示“附近无可用车辆”或提示“排队人数较多，请耐心等待”。那么，网约车出现“打车难”现象，除了受到天气因素影响外，是否还有其他原因？越来越细化的行业监管，对网约车的“新生态”带来了怎样的影响？对网约车而言，应如何在监管和发展中找到平衡？在“网约车新政”实施两周年之际，记者进行了相关采访。

网约车监管日益细化

“对不起，您当前排位58位，叫车人数过多，请您耐心等待。”7月28日早上，记者使用某网约车平台叫车时系统显示。记者发现，即便不是下雨天，打开朋友圈也不难看到，时常有人抱怨“雨停了，但打车依然成问题”。

据某共享经济研究团队调查数据显示，2018年3月至7月，北京市网约车应答率下降22%，单均应答时长增加3.4倍。

有网友提出，打车难是否和网约车执法力度趋严有关？记者梳理相关报道发现，自2016年网约车政策颁布起，网约车执法随即展开。尤其是今年以来，有关网约车执法报道逐渐密集，各地对网约车的执法力度有加大趋势。

引发媒体关注的网约车严格执法，北京市是其中之一。根据今年7月1日发布的《北京市查处非法客运若干规定》，北京市交通执法总队将展开为期半年的“非法客运专项治理行动”，打击非法客运行为，机场、火车站重点点位检查24小时全覆盖。记者注意到，在一些车站广场的大屏幕上，也滚动播放着有关打击非法营运车辆的宣传视频，呼吁市民抵制非法营运车辆，配合打击非法客运行为。

交通运输部新闻发言人吴春耕7月26日在交通运输部7月份例行发布会上表示，严打并非要遏制网约车发展，其主要目的是将非法营运的车辆清除出市场。同时，打车难不能用非法经营来缓解，也就是说不能通过放纵非法营运来缓解打车难，而是要多措并举，通过优化发展公共交通以及出租车分时租赁等多种措施来解决。“对于网约车市场来讲，我们一再呼吁依法合规经营是前提，任何企业都不能触及扰乱市场秩序、维护城市安全和乘客合法权益的底线”。

网约车的合法化运营，为乘客的出行安全提供了保障，也是对“人民群众对美好生活向往”的切实践行。今年以来，有关主管部门已经明确表态或下发文件，将推动网约车行业监管持续升级。

2018年1月31日，国新办就2018年春运形势和工作安排举行新闻发布会，交通运输部明确表示，鼓励并规范顺风车、营运车辆城际拼车等新业态新模式参与春运，充分利用社会运力资源，提高运输能力。

2018年6月5日，交通运输部、中央网信办、工业和信息化部等七部门联合印发《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》，明确了网约车行业事中事后联合监管工作流程，进一步织密了管理制度网络。

这些举措无不体现出国家层面对民生出行问题中涉及网约车问题的关注。“网约车新政”在给予网约车平台合法身份的同时，也将大部分权力下放到各地政府——网约车落地细则由各地方政府制定。

据统计，截至2018年7月，全国有210个城市（包括4个直辖市、206个地级市）出台了网约车细则文件，覆盖率达62.1%，主要集中在中部和东部地区。其中，29个城市网约车细则在中央政策生效前出台，132个城市的网约车细则在“网约车新政”出台后一周年左右出台。

多地细则规定面临“挑战”

交通运输部副部长刘小明曾明确表示，中小城市“由于其公共交通服务保障的能力客观上讲比较薄弱，网约车规模上可能会比特大城市、大城市要放得更宽一些”。

然而，各地落地出台的网约车细则却有宽有严，除了对车辆本身的轴距、排量、里程及年限等进行规定外，有些地区把司机的户籍也列作准入门槛。近日，广东省佛山市的一则公告引发了不少关注。

2018年7月17日，广东省佛山市交通运输局发布公告称，从2018年11月1日起，所有申请从事经营网约车的个人或单位，均须依照修订后的《佛山网络预约出租汽车经营服务暂行办法》中对网约车的车辆标准和条件，使用新能源车辆。

“尽管目前我国网约车市场整体是向上向好的，但是不同地方网约车的准入门槛导致有些地方网约车发展生态良好，有些地方则较为艰难。在某种程度上，政策作为辅助条件决定了网约车的发展环境。”中国政法大学公司法与投资保护研究所副所长王军认为，问题的根源不在于当前的严格执法，而在于过于严苛的网约车实施细则本身，在于有些地方的监管思路偏离了网约车所体现的共享经济本质与特性，即便捷、共享出行。

北京大学市场与网络经济研究中心研究员陈永伟认为，政府实施监管过程中，用法律来维护乘客安全、保护信息安全、促进网约车平台之间的良性竞争是非常有必要的。“不过，监管的目的应该以改善网约车服务质量、改善人们的出行条件为目的。如果为了维护秩序而过度收紧政策，则可能会得不偿失。”王军说。

“我们对全国活跃司机和车辆数进行统计，包括滴滴、首汽、神州、易到、曹操五家网约车平台企业，按照活跃司机规模计算，网约车运输证、驾驶员证合规率均不高。总体来看，相当一部分网约车司机都是不合规的。”某共享经济研究团队负责人告诉记者。

记者了解到，在多数不合规的网约车司机中，也有专职司机和兼职司机之分。据中国新就业形态数据中心2017、2018年连续两年发布的报告显示，2016-2017年，滴滴平台就业情况统计如下：19%来自于去产能行业，8%来自复员、转业军人，6%来自失业人员，7%来自零就业家庭。2017年6月至2018年6月，共有3066万车主和司机在滴滴平台获得收入，其中大部分为工作时间较短的兼职人员，整体平均月收入为1979元。

国家市场监督管理总局网监司副司长韦犁认为，网约车监管在聚焦出行安全的同时，也应重视立法和经济发展之间的关系，立法应当促进社会经济发展。

对“坚持优先发展公共交通、适度发展出租汽车，统筹发展巡游车和网约车”等涉及出行方式选择的有关规定，中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍表示，虽然交通优先一直有一个基本观点是以公共交通出行为主，但应当是基于尊重消费者权益基础上作出的，不应当强迫其选择公交、地铁等公共交通出行方式。

清华大学公共管理学院院长薛澜认为，监管部门需要更多地听取社会和公众的声音，对现有监管政策对行业发展的影响进行客观地评估和深入论证。“监管政策背后的本质还是新经济和传统经济的冲突，更深层次涉及公共治理体系问题，如何避免政策制定过于任性和随意，如何避免征求第三方和公众的意见走过场，是公共政策制定科学化、民主化面临的挑战”。

据该共享经济研究团队负责人介绍，他们在实际调研过程中发现，很多政策文件规定的合规模式并不一定是实际操作中的合规模式。“比如，有128个城市将合规职能不同程度下放到区县一级，有48个城市要求必须通过网约车平台代为办理运输证。对地级政府而言，这两种方式有利于减少合规压力和降低合规成本”。

创新监管满足公众需要

对于地方政府而言，对新业态进行审慎监管与鼓励创新，指向是相通的，那就是拥抱市场、民意和进步。

7月4日，在浙江省杭州市行政服务中心交通运输局窗口，一位前来办理客运出租汽车驾驶员证的市民袁先生有条不紊地整理着自己携带的身份证、驾驶证等相关证件，“我之前已经拿到出租车驾驶员从业资格证了，现在也想开网约车，过来申请下。”袁先生兴奋地表示。

从今年5月1日起，杭州市在全国首家推出巡游出租车和网络预约出租车从业人员“两证合一”。据悉，整个杭州地区（包括区县市）的市交通运输局窗口从5月15日就已开始全面办理客运出租汽车驾驶员证（即巡游和网络预约出租车“两证合一”从业资格证）。截至7月初，杭州市范围内已获得“两证合一”从业资格的有7.8万人，已获得颁发“两证合一”从业资格证的人员已超过2700人。

记者了解到，通过浙江省运政服务大厅出租车从业资格证网上注册系统，出租车企业和驾驶员上岗、待岗、换证、换车都可在网上直接发起申请。

“我们先后到杭州等地进行调查研究，借鉴了他们在网约车规定制定中的先进经验，同时邀请第三方风险评估公司进行风险评估，对于新政策出台以后有可能引发的一些社会风险提前做了研判和具体预案。”安徽省芜湖市交通运输局局长徐晓明告诉记者。

据悉，2017年7月，芜湖市《网约车经营服务管理实施细则》发布实施。根据实施效果，芜湖市有关部门对细则相关条款进行了修订。

“按照国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，对网约车实施要求进行公平竞争审查，取消了没有上位法依据的限制性条款，避免了因旧办法管制新业态的情况。”徐晓明表示，在主动对实施细则进行合规性审查的基础上，修订细则，从平台、车辆、司机等维度全方位降低准入门槛。

据徐晓明介绍，修订后的新细则不再要求车辆为芜湖市区注册登记，改为芜湖市牌照；将车辆要求从三年放宽为五年；降低车辆轴距和排量要求；取消了网络预约出租汽车驾驶员证六年有效期规定；取消了车辆和人员许可关联，实行车辆、人员、平台分类取证，营运时要三证合一等。

检验一个公共政策是否成熟的标准，在于其是否符合公共利益。有些地方政府已经意识到，已经制定的网约车细则可能只是“暂行办法”，评估与修正势在必行。

泉州交通委2017年9月同样对《关于印发调整完善泉州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则的通知》作出调整，除了降低对原有细则中要求的车辆准入等门槛外，还对网约车的卫星定位装置、平台线上服务能力认定、车辆保险、二手车进入网约车行业等降低了要求。

有媒体发现，兰州政府网站上的网约车细则文件于2017年9月前后进行修改，原先的车辆轴距、不得接入多平台等要求被删除，车辆价格的要求也从14万元以上调整为不低于本市主流巡游出租车价格1.5倍。兰州交通部门相关负责人在接受媒体采访时曾表示，不单是兰州的细则在调整，其他城市也在根据网约车的实际运行情况作出相关修改，兰州未来也不排除继续进行修改的可能。

“令人欣慰的是我国地方政府的创新层出不穷，往往是推动改革发展的动力。有些地区在网约车规定制定方面的做法，其本质是公共管理中所提倡的适应性治理，在新经济发展过程中，先给行业发展提供较大的空间，根据发展情况再逐步调整相关政策，从而使公众的利益最大化。”薛澜说。

“政府监管部门应秉持鼓励创新、审慎包容原则，按照分类监管的思路，在准确认识网约车新业态发展规律的基础上，制定符合新业态发展需要的监管政策。”朱巍建议，可以尝试建立多方治理的监管机制，成立由政府部门主导、平台企业、社会机构和公众共同参与，具有第三方监督性质的网约车多方治理委员会或相关职能机构。对于一些涉及公共利益的社会公共事件，可以在多方治理委员会框架下探讨。