“草原天路”收费：虽令人难以接受但难言违法

　　 写在前面：

　　 只见树木不见森林。

　　 本身已足以说明，大家看到的都是真相，只是有的是真相的一小部分，有的是真相的一大部分。

　　从政府公共决策来看，尤其是涉及到 免费转收费 等变换，很容易招致围观者质疑或不满。

这个时候，如果确实不违法有依据，就需要及时予以澄清，否则，很多事情就会越抹越黑。

　　 文/李俊慧（微信公号：lijunhui0507）

　　 一条县级公路，变换了一个名称，就可以收费了？

相信这是很多人看到“草原天路”收费新闻后的第一感受。

日前，张家口张北县政府信息公开平台发布了《张北县物价局关于草原天路风景名胜区门票价格的批复》，确定草原天路风景名胜区开始收取门票，门票价格为50元/人次。

至此，这条由张北县人民政府于2012年9月建设，投资3.25亿元的县级公路，因纳入“草原天路风景名胜区”，从县级公路变成了景区设施，由免费通行变成了进入收费。

为此，很多人质疑，张北县人民政府的做法明显违反了《公路法》的规定，变相实现“收费”，也有人表示此举将给当地实现创收。

　　 那么，当地政府把免费公路变成收费项目到底是乱作为？还是因地制宜，合理开发利用？

　　 公路直接收费：不是想收就能收

　　根据《 公路法 》第五十九条的规定，符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的 下列公路，可以依法收取车辆通行费 ：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门 利用贷款或者向企业、个人集资建成 的公路；（二）由国内外经济组织 依法受让前项收费公路收费权 的公路；（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。

简单说，收费公路的制度设计，主要是为了解决当地政府公路建设资金不足，引入其他资金完成公路建设后如何实现建设资金偿还而设置的。

如果公路修建过程中，资金筹措方式不符合上述要求，是不得收费的，此外，值得注意的是，此处的收费是“车辆通行费”。

　　与此同时，根据《公路法》第九条规定， 禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。

显然，按照《公路法》相关法律规定，公路收费不是想收就可以收的，需要满足各种条件，与此同时，对于在公路上非法设卡、收费等行为也是明确禁止的。

　　 那么，草原天路实施收费是否违反了《公路法》的规定呢？

如果单纯从公路法视角来看，当地政府似乎通过变相收费突破了公路法不得收费或非法设卡的限制，存在违法嫌疑。

但是，从其设立收费的依据来看，虽然草原天路实现收费的结果，令人错愕或出乎预料，但又似乎有法可依。

　　 草原天路收费：依据出自旅游相关法规

据媒体报道，“草原天路”全长132.7公里，是连接崇礼滑雪温泉大区和张北草原风情大区的一条重要通道。蜿蜒的道路，配上湛蓝如洗的天空，以及路两侧的村庄、梯田、沟壑、山坡，让这条公路名声大噪，各路自驾爱好者和旅游爱好者蜂拥而至。

显然，虽然草原天路表面只是一条公路，但是与特定区域的自然景观相结合，确实具备了“景区或景点”的一些特征。

　　根据《 城乡建设规划法 》第三十二条的规定，城乡建设和发展，应当依法保护和合理利用风景名胜资源，统筹安排风景名胜区及周边乡、镇、村庄的建设。

　　 风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。

　　而根据国务院制定的行政法规《 风景名胜区条例 》第八条规定，风景名胜区划分为 国家级风景名胜区 和 省级风景名胜区 。

　　《 风景名胜区条例 》第十条规定， 设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请 ，国务院建设主管部门会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见， 报国务院批准公布。

　　 设立省级风景名胜区 ， 由县级人民政府提出申请 ，省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门，会同其他有关部门组织论证，提出审查意见， 报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。

因此，按照《风景名胜区条例》的规定，“草原天路”风景名胜区的设立，如果定位为“国家级风景名胜区”，需要国务院批准，如果定位为“省级风景名胜区”，需要省级政府批准。

　　 而目前，“草原天路”风景名胜区似乎仅获得了当地市政府的批准，那么，这个风景名胜的设置，是否违反了有关法律规定呢？

　　 风景名胜设置：地方法规成突破关键

表面上看，按照国家有关法律、行政法规的规定，“草原天路”能否设置为“风景名胜区”，根据名胜区级别不同，最终的决定权在国务院或省级政府。

　　但是，按照《 河北省风景名胜区条例 》第八条规定，风景名胜区划分为国家级风景名胜区、省级风景名胜区和 市级风景名胜区 。鼓励符合风景名胜区设立条件的风景名胜资源所在地人民政府提出设立申请。

设立国家级、省级风景名胜区，按照国务院《风景名胜区条例》的有关规定执行。

　　 设立市级风景名胜区 ， 由县（市）人民政府提出申请 ，设区的市人民政府住房城乡建设（园林）主管部门组织论证提出审查意见后， 报设区的市人民政府批准公布，并向省人民政府住房城乡建设主管部门备案。

　　简单说，按照《河北省风景名胜区条例》的规定， 一方面，其拓宽了当地风景名胜区的类型，新增了“市级风景名胜区”，另一方面，其将“市级风景名胜区”的决定权设置在市级政府。

而按照上述规定，如果将“草原天路”设置为“市级风景名胜区”，仅需获得当地市政府的批准并在省政府住房城乡建设主管部门备案即可。

　　 而这意味着，“草原天路”风景名胜区的设立在获得当地市政府批复同意后，启动相应的门票定价听证等程序，也就顺理成章了。

　　值得注意的是，“草原天路”实现收费，并非收取的是 “车辆通行费” ，而是入园游览 “门票” ， 前者是以车辆为计价单位，后者则是以人数为计价单位，前者的依据是公路法，后者的依据是旅游及景区等相关法律法规。

据媒体报道，张北县旅游局负责人刚接受采访时表示，收费程序完全合法合规，而且收费主体是张北县政府，所有门票收入进入县财政，用于景区基础设施建设和维护，严格收支两条线。

　　 因此，“草原天路”从一条免费的县级公路，变身付费方可进入的“风景名胜区”，虽然结果令人错愕，却难言一定违法。

不过，对于正常的通行车辆，如果没有其他替代的路线可供选择，道路变景区的做法，可能会对其通行权构成损害，与此同时，将已有公路划入名胜区的保护方式，变更道路用途，也改变了当初建设资金的用途，这种变更是否合理，还有待进一步探讨。

更重要的是，风景名胜区的设立能否包含正在使用中的公路资源，抑或风景名胜区如何实现对已有公路资源正常使用的有效避让等等，由此引发的一系列问题也令人深思。

　　 因为如果口子放的太大或太松，则可能也会成为各地政府争相“瓜分”道路资源设置“景区”实现变相收费的新思路或手段。

而这显然不是相关法律、法规的立法初衷或目的。

(中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧，首发iDoNews专栏，长期关注互联网、知识产权及电子商务等相关政策、法律及监管问题。邮箱：lijunhui0602#163.com，微信号：lijunhui0602，微信公号：lijunhui0507)