人口规模，全球城市规划的必答题

　　

近日，《上海市城市总体规划（2016－2040）》（下称《上海规划2040》）向全社会公示。《上海规划2040》文本中，明确指出上海为“落实中央严格控制超大城市人口规模的要求，缓解人口快速增长与资源环境紧约束之间的矛盾，力争至 2020 年常住人口控制在 2500万人左右，并作为2040年常住人口规模的动态调控目标。” 然而这一点引起了一些争议。

一些学者和媒体拿纽约规划作为《上海规划2040》参照，提出质疑，他们认为一座全球城市的规划文本中不应该对人口设限。如“FT中文网”《上海规划2040：全球城市需要什么样的人口政策》一文指出：

　　 “

“纽约在去年也曾发布过一份面向2040年的城市发展规划，这份名为《一个纽约：一份强大而争议城市的规划》（以下称《纽约2040》）并没有强调它要排斥哪些人，不会给城市发展加上人为的限制，纽约市政府没有权力也没有能力替城市选择居民。”

　　 ”

　　 笔者认为，上述这些“批评的声音”，主要以纽约的规划为参照，但是其文中对规划信息的展示，是不完整的、碎片化的。因此，基于这种立场上对上海规划展开的批评有失公允。

　　 仔细阅读《纽约2040》的原文――同时为了有所比照，笔者也查询了2016版的《伦敦规划》，可以发现：这两座公认的全球城市的规划文本，确实没有城市人口数量“控制”的表述。

　　 但是笔者想要特别指出，这两部规划，

　　 ? 第一，均开宗明义地言及人口增长和人口结构的变化是未来发展所面临的重大挑战；

　　 ? 第二，都对人口规模进行了预测，预测到2040年纽约市人口将达到900万，预测到2036年大伦敦的人口将达到1011万。

　　 而这些关键性的信息，在上述“批评的声音”中，并未被提及。

　　 纽伦规划文本中相关的具体内容，让我们从下面三个方面来进行精读：

　　 1

　　 明确统计口径是全球城市比较的前提

　　 首先需要指出的是，两部规划所称的“纽约”与“伦敦”，究竟指的是什么。

《纽约2040》中的“纽约”，指的是纽约市长所管辖的纽约市，制定规划时的人口为840万（2014年），面积为305平方英里（约为789.95平方公里）。

《伦敦规划》中的“伦敦”，指的是大伦敦地区，规划时人口达820万（2011年），面积为1572平方公里。大伦敦具体来说分为外伦敦（Outer London）、内伦敦（Inner London）和中心活动区（Central activities zone）。

明确统计口径是进行全球城市分析的基础。割裂地将人口数量截取出来说事，不指明数量对应的地域范围和统计时间，这种研究容易产生偏差，也会对读者产生误导。

　　 2

　　 人口增长是全球城市公认的首要挑战

　　 《纽约2040》将“人口的增长”列为纽约发展所面临的挑战中的第一项――其它项包括经济持续改善、不平等状况加剧、基础设施亟待完善。规划指出，人口增长的趋势，势必持续绷紧城市基础设施，也将考验公共服务是否稳定可靠。同时，城市人口也趋于老化，到2040年，城中65岁以上人口将全面超过学龄儿童总数，这些变化都将大幅改变城市的公共服务和都市设计。

《伦敦规划》第一章“背景与战略”也率先指出“伦敦的人口很可能会继续增长，到2020年，很可能人口超过历史上任何时期。”而相应的城市发展方式就是“能够应对经济发展和人口增长的挑战”。比较2004年版的《伦敦规划》，发展方式是“在不蚕食公共空间的前提下，协调伦敦全境内的发展”，显然伦敦政府意识到了人口增长问题的严峻性。

　　 3

　　 纽约与伦敦规划都对未来人口进行了预测

　　 《纽约2040》预测，到2040年，纽约将拥有900万人（如图1）。

图一：纽约市人 口预测 ，1900-2040

　　 来源：《纽约2040》

《纽约2040》第263页“附录”中，列明了55条量化指标，用以将来检验规划的有效性。其中第一项指标是“人口”（图2）。在指标的原文中，用了target（目标）一词。

图二：《纽约2040》指标（与人口相关）

　　 来源：《纽约2040》

当然，应对人口的增多，《纽约2040》提出了诸多的应对举措，最直接的是满足可负担住房的紧迫需求，规划提出纽约市拟在未来10年内新增36万套住房（包括一般市场住房和可负担住房）。另外，还有交通、教育、医疗等一系列举措。

图三：2016版《伦敦规划》的人口预测（1971-2036）

　　

　　 来源：2016版《伦敦规划》

如图3所示，2016版《伦敦规划》预测伦敦人口：至2021年达到920万，2026年达954万，2031年达984万，2036年达到1011万。

具体如表1所示，规划又将大伦敦细分为外伦敦、内伦敦、中心活动区，并分别进行了人口的相关研判，以此作为开展其它规划的基础。

表1：2016版《伦敦规划》三大区域的发展规划列举

　　 来源：2016《伦敦规划》

　　 结论

　　 最后，笔者想阐述一两点对“上海人口这些事”之争论的想法：

　　 ? 第一，国际大都市是绝不应该笼统得拿来进行比较的。 国际比较必须更客观、更谨慎，至少需要在统计口径明确的情况下展开。在一些探讨上海人口预测的媒体文章里，不言明背景而随意截取其他国际大都市的人口数量来与上海做比较，是欠妥当的。

　　 ? 第二，人口的预测是城市规划的前提，因此在规划文本中提及人口数量是无可避免的。 而作为全球城市，正因为其开放、多元的定位，更需要对人口的发展态势有大格局的研判。就笔者看来，在《上海规划2040》的文本中，诚然需要对人口政策的阐述有更人性化的表达，但更值得我们探讨的是，2500万是不是一个判断准确的值；而不是把人口规模的“预设立场”，作为不可以碰触的禁忌。

　　 本文作者施雯：上海图书馆（上海科技情报研究所）助理研究员，华子怡：上海图书馆（上海科技情报研究所）研究实习员。 文章为作者独立观点，不代表主办机构立场。

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