完善创投监管体制是十四五创投发展当务之急——对话中国投资协会副会长、创投委会长沈志群

 作者 | 沉舟  杜航

复旦大学经济系毕业，从国家建委政策研究室、国家计委投资研究所、国家发改委宏观经济研究院，再到中国投资协会副会长、创投委会长，沈志群长期从事投资理论与政策研究工作，参与国家投资体制改革方案、创业投资和股权投资法规和政策的研究制定工作。从事投资研究四十多年，他了解和见证了国内创投行业二十多年的从无到有从小到大快速增长，历经寒冬期的复盘和洗礼。

中国投资协会副会长、创投委会长 沈志群

三月下旬，北方的初春柳枝正换新叶。经历近两年创投市场的“寒冬”，从去年下半年，随着资本市场深化改革，退出渠道逐步拓宽，这个冰封期的市场开始解冻。

尤其，今年的《政府工作报告》中提出重中之重的任务是实现国家的“创新驱动发展”和“科技自立自强”。作为驱动创新科技发展的活水——创业投资（Venture Capital，又译“风险投资”）监管体制和发展政策的完善，加快创业投资发展也成十四五时期政府工作的题中应有之义。

那么，十四五时期，创投行业的发展路径是怎样的？目前存在哪些问题？为助力行业发展，促进科技创新，创头条专访了中国投资协会副会长、创投委会长沈志群。

创投这些年：成绩有目共睹，问题也越来越明显

创：您最近在思考什么问题？

沈：感受最深的是在思考“大国是如何崛起的”。

美国新当选总统拜登曾于2013年在宾夕法尼亚大学毕业典礼上讲过一段话，意思是美国创新和科技引领世界有三大法宝：我们有全世界最好的大学。我们有公开公正的法律系统。我们有全世界最有效的创业投资系统。我们在创新和科技上引领世界。

从创投的角度深入分析，也就是说美国有非常优秀的创业投资体系，加上依靠人才优势和完善的法律环境，创造了硅谷奇迹，驱动了创新和科技在全球的领先。

英国前首相撒切尔夫人也曾说:“欧洲在高新技术方面落后于美国，并非由于欧洲科技水平低下落后，而是由于欧洲在创业投资方面落后于美国10年。”今天的科技自立自强，关乎我们国家未来的命运，所以加快促进创投持续健康发展，真正成为创新创业，助力科技腾飞的重要资本力量，确实已经没有退路，刻不容缓了。

创：你怎么看这些年本土创业投资的发展？

沈：创业投资撬动了国内创新创业的发展，本土创投后来居上，功不可没。无论是机构投资还是个人天使投资，无论是早期、初创期投资还是中后期投资，都成为经济发展的“活水”，催生出了一大批新科技新产业新模式的“独角兽”企业。

但是目前可以看到问题依然很多，我国创投行业主要是一些海归人士携带美元基金进入中国起步的，本土创投发展时间不到20年，适合创投特点的管理体制一直在反复摸索中，良好的创投生态环境还远没有形成。

实际上，创业投资美国发展已经有70多年，欧洲至少也有50年。所以仅仅从时间积淀上来看，我们在创投市场的耕耘远远不够。

创：今年的《政府工作报告》中提出要“完善创业投资监管体制和发展政策”，您对这句话是怎么理解的？

沈：这句话短短十五个字，确实切中创业投资急需解决的最大问题，其实政府对创业投资就是解决好监管体制和发展政策两件事，建立一个适合创投特点、区别于其他投资的差异化监管体制，形成一套引导、扶持、促进创业投资持续健康发展的政策体系。创业投资其他的事情应该全部交给企业去办，发挥市场对创投资源配置的决定性作用。

落实这句话，必须明确创投监管和发展的关系，监管是手段，发展是目的，检验创投监管成败得失的唯一标准，就是看是推动还是制约、是促进还是阻碍了创投的发展。监管和发展两者不可偏废，但不能搞“一刀切”，不能以偏概全，更不能本末倒置。

现在最大的问题是创业投资的监管和证券投资的监管没有实现差异化。

证券投资的投资对象和方式是对公开发行的上市公司股票债券进行的买卖，投资收益方式就是买入和卖出的差价；而创业投资的投资对象和方式是对未上市企业的股权进行投资，以股权的增值退出实现投资收益，两类投资无论从投资方式、投资对象、投资目标，还是投资的收益方式都完全不同，所以绝不可以把两类基金混为一谈进行监管。

国家一直在说要差异化监管，但是现在不仅没解决，反而问题越来越多。证券投资的管理办法依据《基金法》规范，而创业投资的管理办法依据还是2005年国务院转发十部委的“暂行办法”。尽管创业投资的立法滞后，尽管有关部门调整了创投企业日常管理的部门分工，但并没有变更、更没有废止《创业投资企业管理暂行办法》。创业投资和证券投资区别监管，分开立法理所当然。创业投资的出资人实行的是合格投资人制度，基金是非公开募集，只限于投资未上市企业的股权，不涉及股票市场，不涉及运用杠杆，不涉及系统金融风险，借鉴国际经验，如果创投行业信用体系完备，行业自律组织完善，完全应该成为豁免监管的行业。

其实早在2012年全国人大在修订证券投资基金法的时候，我们就发现了这个问题，后来我们联合全国25家创业投资协会，就这个事还联名致信给全国人大常委会，虽然在基金法修法时纠正了试图把证券投资基金法调整范围扩大到创业投资股权投资的问题，但是2013年有关部门突然调整创业投资部门分工，使创业投资监管体制更复杂化。

一个创投行业，两个部门管辖

创：现在的创业投资的监管体系是怎样的？

沈：2013年以前，创业投资的日常管理和政策法规都是由国家发展改革委负责。

2013年中编办发布了一个文件，把创业投资的日常管理划到了证监会，创业投资的发展政策和标准制定，仍然留在了国家发改委。所以说创业投资这一行业，管理体系变成了两个部门。

创：一个行业两个部门协同管理，工作开展起来效果好吗？

沈：监管体制这样做好还是不好？实际上，我们看到经过5年多的实践带来了很大的问题。

首先，证监会顾名思义是管证券投资的，但是把创业投资或者说广义的股权投资的管理职能划过去了以后，对于一个证券管理部门来说，怎么去区别很难，所以监管理念、思路和方式难免回到了证券投资管理的那套体系。

证监会叫监督管理委员会，顾名思义任务就是完成监管。说通俗一点儿只要不出问题，不出事就行。

至于创投行业怎么去发展，不是证监会的分工职能。监管对这个行业的发展会不会受到影响，也不是证监会重点考虑的问题。

正因这样的原因，这些年来监管体制对创投行业行业的发展产生一系列的问题。比如，证监会对创投基金的登记备案制度是一种事实上的行政式准入许可管理，对行业带来非常大的伤害。

行政准入制监管不适合创业投资。

创：为什么行政准入制监管对创业投资带来很大的伤害？

沈：因为创业投资基金不是如同证券投资基金的产品，它是一个企业。任何一个创业投资基金公司的设立，首先需要的是到国家工商管理局去办理注册，成立了一家基金管理公司（公司制或合伙制企业），才可以开始运行。

但现在增加了监管体制以后，即便登记成立了公司也没用，还需要到证监会中基协备案登记，才许可机构去募资。公司注册虽然不再限制创投企业，但是注册规定还有一个括号，必须到中基协备案才能运行。虽然对注册管理部门是“免责”了，但是对企业的运作增加了人为的障碍。

这就是现在监管方式的极大错位：明明是属于企业自主决策的行为，变成了需要行政部门许可的行为。这个错位带来的问题不仅是公司会错过最佳的募资时间，而且面临一定时期没有完成募资被注销、没有按时联被公告“失联”等风险。

另外，目前存在发改委的发展备案和证监会的监管备案两套备案系统，现在是两大部门数据方面都不能“互联互通”，更谈不上“互认”，不仅标准不一样，而且程序功能也不一样，给创投企业的管理成本和运行效率都带来极大影响。

创：除了两套备案系统没法协同，您认为还存在哪些问题？

沈：创业投资从业资格证书考试没有依据，没有必要，没有作用，建议取消。合格的优秀的创投管理人根本不是考试考出来的！这类从业资格考考试国务院曾经是三令五申要求要取消的。

除了取消从业资格的考试，对于创业投资日常的资料数据申报和报表、法律意见书，建议也应简化或取消。创业投资在整个运行过程当中，可以通过建立信用体系实行行业的自律管理。

呼吁加快创业投资立法进程

创：就目前而言，创业投资基金在具体的运行中是否顺畅？

沈：不够顺畅。比如创业投资，股权投资、并购投资、产业投资，不同类型的投资基金的概念标准，分工和门槛都要分清楚。

尤其是早期创业投资，往往是市场调节容易失灵地带，需要政府政策来扶持、引导鼓励。

现在概念最模糊的是所谓“私募股权投资”， 股权投资是对应债权投资而言的一种投资方式，在我国的实践中，股权投资主要有三种具体方式，即创业投资、并购投资和产业投资。采用基金投资方式时，证券投资有公开募集和非公开募集之分。而我国现行法规对股权投资只限于非公开募集，不允许公开募集。没有公募股权投资一说，何来私募股权投资？所谓“PE”即私人的股权，指未公开发行的非公众的股权。在美国和欧洲的PE概念，实际定义明确是指并购投资，和创业投资一样是股权投资的主要方式之一。

建议国务院在下一步把这些投资方式都系统性的明确规范起来。

创：要想让国内创投市场更为活跃，您还有哪些建议？

沈：市场上现在不是缺钱，而是缺人才。前段时间，有人问中国到底有多少头部的优秀的创投机构，有人说也就二三十家。这个数字很小，背后很大的因素是我国非常缺乏真正懂创投专业高素质复合型的创投管理人才。

这个能力不是说你有钱去做投资，或者有能力募到资。这个本事在于具有对投资项目价值的发现、提升、创造和实现能力，真正回归创业投资的价值投资本源。

再有就是法律环境，创投行业的立法太滞后了，中国也没有一部关于创业投资的管理办法。现在相关创业投资管理暂行办法还是2005年定的，到现在都“暂行”16年了，创投行业已经发生了巨大的变化，通过创投立法明确创投定位，规范创投运行，促进创投发展，保护创投投资人和管理人的合法权益，完善创投监管体制和发展政策，势在必行，迫在眉睫。

今年是国务院“关于促进创业投资持续健康发展的若干意见”发布五周年。我们希望“创投国十条”的各项发展政策和改革举措尽快落到实处，取得实效，包括加快推进依法设立全国性创业投资行业协会组织，更好地发挥行业协会的服务和自律功能，我国的创业投资行业经过十四五的发展，一定能够走出一条借鉴国际经验具有中国特色的发展新路，为助力创新驱动发展，赋能科技自立自强发挥独特的资本力量重要作用。

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本文作者：沉舟  杜航。邮箱： chenzhuo@ctoutiao.com

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