打车软件监管反思：当老思路碰上新问题，咋办？

“用人要疑，疑人要用，关键是用好！” 这是热门电视剧《北平无战事》中，剧中人物“建丰同志”就方孟敖、梁经纶如何使用给曾可达下达的“用人指示”。 这句看上去很“辨证”的说辞，实际也表明管理部门对管理对象中“异类”的“纠结”和“矛盾”心态，说到底是“不放心”。 在当前的出租汽车服务领域，滴滴、快的等打车软件，似乎就是这样的“异类”，高层对之似乎“鼓励”，而基层对之则有“反感”，甚至是“抵触”。

日前，上海市交通委就《上海市出租汽车调度服务管理规范》公开征求意见，征求意见稿中，有关“禁止使用具有议价、加价、显示乘客目的地、乘客详细信息等功能的技术产品承接调度服务”的规定赫然出现在出租车驾驶员“禁令”中。

很多人可能误以为，这是上海市交通委新出台的对滴滴、快的等打车软件“打压”或“禁令”，而实际上，这不过是上海市交通委就此前规定的“二次重申”而已。 早在2013年7月，上海市交通委为“规范本市出租汽车预约服务”，在《关于规范本市出租汽车预约服务管理的通知》就对此有规定。原文是：驾驶员“禁止使用具有价外加价、显示乘客目的地、乘客详细信息等功能的技术产品承接预约服务”。 明眼人都能看出来该条款所指称应该就是滴滴、快的等打车软件，那么，问题就来了。上海市交通委为何会有此规定？滴滴、快的等打车软件为什么到了各地管理部门那似乎“不受待见”呢？ 究其原因，应该主要有三：

首先，出租汽车行业属于“严管”行业

什么是“严管”？就是不充分竞争且有大量前置审批或行政许可设置。 什么人能当出租司机？出租汽车用什么车？谁能开办出租汽车公司？ 怎样收费？如何服务？出租车规模多少？都有严格的规定和准入条件。 很多人可能不知道，除了交通部外，建设部、公安部等多部委曾经或现在均对出租汽车行业有一定的管理职责。 由建设部、公安部联合制定1998年2月1日起施行的《城市出租汽车管理办法》规定，出租汽车行业实行统一管理、合法经营、公平竞争的原则。 值得注意的是，虽然“统一管理”最早出现在建设部、公安部联合制定的部门规章中，但实际上，在各地制定出租汽车行业管理政策时，不论是地方条例，抑或是部门规章，也都强调和延续了“统一管理”的原则。 比如，《上海市出租汽车管理条例》第六条就规定，出租汽车行业应当统一管理、合法经营、公平竞争。 事实上，这种“统一管理”下的“严管”或“管制”行业现状，也就决定了该行业不是谁想进入就能进入的，包括电召以及软件叫车或互联网叫车。

其次，各调度中心、电召中心多为“官办”

在管理实践中，以滴滴、快的为代表的打车软件，有时候被划入“调度服务”范畴，有时间被划入“电召服务”范畴，有时候又属于“出租车预约服务”。 比如，交通部2013年2月21日下发的《关于规范发展出租汽车电召服务的通知》指出，“积极推广电话、网络、服务站点、手机终端等多种出租汽车电召服务模式。” 交通部2014年7月17日下发的《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》中，再度明确指出“出租汽车电召服务包括人工电话召车、手机软件召车、网络约车等多种服务方式。” 从上述规定中，我们可以看到，交通部把滴滴、快的等打车软件纳入了“电召”服务范畴且持“鼓励和支持”的态度。 而正在征求意见中的《上海市出租汽车调度服务管理规范》则规定，出租汽车调度服务（以下简称调度服务）是指通过运营电话、互联网等约车媒介，向乘客与驾驶员提供供需信息双向交换，促成双方达成用车约定，并督促双方按约定的时间和地点进行运送的一种客运服务方式。 而按照上述规定，上海似乎把滴滴、快的等打车软件纳入了“调度”服务且持“抵触”甚至“反对”的态度。但问题恰恰又出在这里了，因为在《关于规范本市出租汽车预约服务管理的通知》（以下简称《通知》）中，滴滴、快的等打车软件又被纳入了“出租汽车预约服务”。 该《通知》规定，出租汽车预约服务是指出租汽车经营者与乘客通过电话、互联网等媒介达成用车约定，并按照约定的乘车地点和乘车时间提供出租汽车运送服务的一种客运服务方式。 这种看似“纠结”或“矛盾”的做法，其实，恰恰是各地电召中心、调度中心与“第三方电召服务平台”之间发生“摩擦”的体现。 而电召中心、调度中心与各地出租汽车行业主管部门之间“你懂的”的关系，使得以滴滴、快的为代表的“第三方电召服务平台”与电召中心、调度中心之间的关系也显得比较微妙，到底是平等关系？还是管理关系？谁也说不清楚。

其三，滴滴等打车软件屡碰触监管“红线”

诚如前述，出租汽车行业在国内被划定为“特殊行业”，而这种特殊性可能不是“三言两句”能说清楚的。 但是恰是因为其“特殊性”，使得该行业形成了很多“红线”，比如“政府定价”，出租车的收费标准都是政府制定的，这使得司机或出租车公司不得随意“加价”或“议价”行为，如有前述行为都会受到处罚。 而在这个方面，不论是滴滴、还是快的都在不断挑战。以滴滴、快的为代表的打车软件，在起步阶段，为了提升用户体验，提高打车成功率，就在自己的APP客户端中设置了“加价”选项。 而当滴滴投靠了“干爹”腾讯、快的投奔了“干爹”阿里巴巴后，这种明显违规的做法并未“收敛”，不论使用微信中的滴滴打车，还是支付宝中的快的，依旧还有“加价”选项。 针对这种违规做法，当各地主管部门问责时，两家又开始“打太极”。比如，快的相关负责人曾表示，“快的打车的加价费用收取是根据各地的政策来制定的，比如北京的叫车加价就是和电召的服务费保持一致。”而滴滴则表示，按照《出租车管理办法》中的相关规定，司机不得向乘客加价议价，但并未规定乘客方不能支付司机一定额度的小费。 而事实上，关于所谓“电召服务费”的收取，各地的规定是，此服务费要计入运价，并体现在打车票据上。比如上海2013年7月发布的《关于规范本市出租汽车预约服务管理的通知》中规定，对于预约的乘客，驾驶员“应按计价器显示金额收取乘客运费，出具具有‘电调费‘栏目的合法发票，不得向乘客收取违反行业相关规定的其他任何费用。” 而交通部最新制定拟定2015年1月1日起施行的《出租汽车经营服务管理规定》第三十三条也规定，“合理确定出租汽车电召服务收费标准，并纳入出租汽车专用收费项目。”

显然，不论从国家规范层面，还是各地管理层面，“加价”或“议价”都是“明令禁止”的。由此可见，在行业监管方面，滴滴、快的等打车软件显然属于“异类”，基于市场的考虑，为了抢占市场份额，不断挑战监管底线。 而从竞争来看，滴滴、快的等打车软件在竞争过程，都曾使用过“红包”、“返现”或“减免”等做法抢占市场份额，而两家“撒钱式”用户争抢做法，实际上对传统的电召中心或调度中心造成了更大冲击。 一方面，受体制所限，电召中心、调度中心无法效仿采取类似“惠民”做法，用户体验不断下降；另一方面，两家的争抢使得电召中心、调度中心的叫车需求不断萎缩，甚至被“弃用”。 站在监管者角度，一方面，打车软件不断碰触监管底线，另一方面，打车软件又对传统电召模式正常运转带来冲击。

因而，虽然交通部鼓励支持打车软件等“第三方电召服务平台”，但在各地落地时很多管理政策似乎又“紧掐”打车软件。 而“用人要疑，疑人要用，关键是用好”，也就成了当前各地监管部门对滴滴、快的等打车软件一种“内心写照”。 如何处理好滴滴、快的“第三方电召服务平台”（用户体验好，但经常违规）与传统电召中心、调度中心（管理完善，但用户体验差）的关系，如何更好的发挥打车软件的积极作用并抑制他们消极影响，均是令各地管理部门颇感“棘手”的问题。 而摆在滴滴、快的等打车软件面前的可能只有两条路，要么，接受“改编”，纳入当地统一电召平台；要么，继续挺着，推动行业管理变革。 如果是你，你会怎么选？（本文首发钛媒体）

【本文作者：中国政法大学知识产权研究中心特约研究员 李俊慧】

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