金融监管体制分分合合，银监会保监会终成一家

3月13日上午，国务院发布消息称，将向全国人民代表大会提请审议根据党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》形成的《国务院机构改革方案》，银监会和保监会将组建中国银行保险监督管理委员会。

中国银行保险监督管理委员会的主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

与此同时，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

近几年，金融监管体制改革备受瞩目。2017年以来，中国新金融监管框架逐步形成，人民银行将在新金融监管框架中起到更重要作用。

中国金融改革的过程是一个裂变的过程。从中国人民银行到四大行的组建，增加十多家股份制银行，再到城市商业银行和农村信用社独立法人的涌现，外资银行逐步涌入。在此过程中，人民银行把管理的证券业、保险业、银行业分离出去。1992年，证监会成立；1998年，保监会成立；2003年，银监会成立。

中国金融监管大致分为三个阶段：

第一阶段为1992年之前的集中统一监管体制阶段，

第二阶段为1992年～2009年，分业监管体制形成；

第三阶段为2009年至今，金融监管体制不断完善。

改革开放之前，与计划经济体制相适应，中国实行高度集中的金融管理体制，实际上全国只有一家金融机构，即中国人民银行。

当时，中国人民保险公司和中国银行，对内是中国人民银行的一个部门，中国农业银行曾经三次成立三次撤销，中国建设银行是财政部的内设机构。这一阶段，中国人民银行主要依靠行政手段管理金融，工作重心主要放在改革和完善信贷资金管理体制、加强中央银行宏观控制上，金融监管的作用还没有充分发挥。

• 1978年，人民银行从财政部独立。
• 1979年～1984年，中国先后恢复了中国农业银行、中国银行以及中国人民保险公司，外资金融机构开始在北京等城市设立代表处。再次情况下，金融机构越来越重要。
• 1983年，国务院决定中国人民银行专门履行中央银行职能。
• 1984年，中国工商银行成立，中国人民银行专门行使中央银行职责，负责制定实施货币政策、开展金融监管。
• 由此，形成了银行、信托、证券、保险等所有金融业务都由中国人民银行监管的集中统一监管体制。
• 1990年和1991年，上海证券交易所和深圳证券交易所分別建立，中国证券业进入快速发展时期，需要有专门机构负责股票、债券的发行、上市审批和交易监管。
• 1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会和中国证监会，负责股票发行上市的监管，中国人民银行银行依然对证券经营机构、债券和基金实施监管。
• 1997年11月召开的全国金融工作会议提出，建立和健全集中统一的证券市场监管体制。
• 1998年6月，国务院决定将国务院证券委员会并入中国证监会，统一负责证券业监管，原来由中国人民银行监管的证券机构开始由中国证监会统一监管。同年11月，国务院决定成立中国保监会，负责对保险业的统一监管。
• 2003年4月，中国银监会正式组建，标志着我国“一行三会”分业监管、分工合作的金融监管体制正式确立。这一阶段，金融监管机构党的领导体制也发生重大调整，于2003年3月撤销1998年设立的中共中央金融工作委员会，各金融监管机构均成立了党委。

在“一行三会”金融监管框架下，银行业、证券业、保险业监管专业化、规范性不断提高，非现场检查和现场检查方式不断改进，金融监管的针对性、专业性明显增强。同时，逐步研究探索中央与地方金融监管职责分工。

2003年信用社改革试点中，中央将农村信用社的管理权下放给省级政府，中国银监会及其派出机构依法行使对信用社的金融监管职能。此后，中央陆续将小额贷款公司、融资性担保公司等准金融组织的管理职责交由地方政府承担，逐步形成了以地方政府金融办为主、地方其他部门和行业组织共同参与的地方金融管理体制。

2008年国际金融危机以来，国际金融监管体制和监管理念发生重大变化。我国金融监管部门积极参与国际监管规则的制定和修改，并借鉴国际金融监管改革成果，推动我国金融监管体制不断完善。

也就是说，按时间脉络，1948-1991属于混业监管时代；1992-2002：分业监管趋势出现；2003至今：分业监管体制成型。

为什么当前的金融监管体制要改革？

从我国的实践来看，当前分业监管体制形成的时间并不长，那为什么金融监管体制改革的呼声如此之高？主要问题有两点，即监管空白与沟通成本。

就监管空白来说，我国当前的分业监管体制与混业经营发展趋势不适应，导致部分领域监管不到位，监管套利大行其道。目前，我国金融业的混业经营趋势日益明显，不同行业间的业务界限逐渐变得模糊。包括商业银行在内的多数金融机构都往综合化、多元化方向发展，跨市场、跨行业的业务链条延长。在当前分业监管的体制下，各监管部门无法监测真实资金的流向，易导致危机跨市场、跨行业传染，引发系统性风险。近年来，互联网金融、资管产品的监管都出现过这类情况。

就沟通成本来说，一行三会的行政级别相同，相互之间都只有建议权而无行政命令权，导致长期以来，“一行三会”在监管过程中沟通不足现象较为严重，沟通效率低下，监管信息的分享机制不够畅通。例如，近两年，一些保险公司在股票市场高调举牌上市公司，但由于保险公司的所属监管机构为保监会，而证券市场的监管机构证监会无法准确获取保险公司举牌股票的相关信息，从而导致无法有效监管这些保险公司的举牌行为，只能通过喊话“野蛮人”的形式来敲打这些险资。

此外，当前出现了很多新兴的金融业态，例如网络小额贷款、P2P等，大多由地方政府金融管理部门负责准入，但是对这些新兴金融业态的行为和风险监管长期缺位，而中央监管机构和地方金融管理部门的沟通、协调也不到位，导致出现不少金融风险事件。

改革的方向从加强各监管部门的沟通协调开始。2012年，第四次全国金融工作会议指出要加强和改进金融监管，切实防范系统性金融风险。2013年，国务院设立金融监管协调部际联席会议，成员包括“一行三会”和外管局等金融监管机构。联席会议的主要工作职责是加强成员间监管协调、政策实施合作以及信息交流。

但联席会议并不具有强制性，是在不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工的情况下开展的。因此，这几年联席会议在监管政策统一、监管协调方面发挥的作用有限。

为进一步强化金融监管的协调，2017年，第五次全国金融工作会议提出，“推进构建现代金融监管框架”。随后，国务院设立金融稳定发展委员会，统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调，其职责包括强化宏观审慎管理，强化功能监管、综合监管和行为监管，实现金融监管全覆盖。

金融稳定发展委员会成立后，各监管机构协调性大幅提高，规章统一性大幅加强，体现出较强的执行力。

当下，银监会和保监会合并，拟订银行保险业重要法规草案和审慎监管基本制度的职责划归人民银行，也是金融监管体制改革的一部分，主要目的还是为了进一步加强监管的协调性，防范监管空白和监管套利，同时进一步加强监管部门之间的相互制约。

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