80年代末美国“储贷协会”经历的那场危机，会在中国金融业重演吗？

现在已经很少有人提到“储蓄与贷款协会（S&L）”（简称“储贷协会”）这类组织。而在20世纪80年代，从资产份额上来说，它曾经一度是美国仅次于商业银行和人寿保险公司的第三大金融机构。最高时曾经占到储蓄金额的12.7%。80年代末，储贷协会曾经闯下了一场谁都想不到的大祸。就像是三好学生点着了教室，最保守的金融机构干了最不靠谱的勾当，差一点把正在向好的美国经济拖入泥潭。

“无论你怎么看，这些数字都是触目惊心的。上周，联邦住房贷款银行委员会称它将支付13.5亿美元来清算加州两家已经破产的储贷协会。他将用掉存款保险基金账面上现存资金的40%。流血并没有就此止住。”《纽约时报》1988年11月9日题为《谁该为这场储蓄机构危机负责》的文章披露的其实只是冰山一角，这件事后来造成的损失，比报纸开始意识到问题的时候要大得多。

“去年，美国3120家储贷协会中有1/3是亏损的，有500家以上的机构将破产。总的来说，专家们估计要耗资200亿到700亿美元。这将成为二战以来最大的金融灾难。这次危机有可能导致有史以来政府最大的援助行动。” 尽管这一估算在当时已经让美国纳税人瞠目结舌，但事后看来，还是过于乐观。据权威机构测算，截至1995年风暴彻底平息时止，为挽救储贷协会，美国共花费了1530亿美元，其中纳税人付出1240亿美元，储贷行业本身承担了余下的290亿美元。这场危机让美国人惊出了一身冷汗，虽然没有蔓延成一场全面的金融危机，但却教训深刻。即使对当今的中国金融业依然有借鉴意义。

谁来为这场危机负责呢？

“国会、监管者以及整个产业都做错了，他们共同造成了法规、管理措施以及贷款惯例的极度混乱，他们被认为过于宽大、缺乏远见、构思拙劣、政治上暧昧。”《纽约时报》这样评论道。其实，那一场金融危机是所有参与者的共谋。

储蓄与贷款协会是一种在政府支持和监管下专门从事储蓄业务和住房抵押贷款的非银行金融机构。到1980年，在储贷协会资产中有6000亿美元的房产抵押贷款，占到美国所有房产抵押贷款的50%，最鼎盛的时候全美国共有4700家储贷协会。

其历史虽然可以上溯到19世纪中期，但真正快速发展起来是在20世纪70年代。为了实现“居者有其房”的美国梦，政府大力扶持储贷协会。这些产生于民间的非银行金融机构，从居民手中收取零碎存款，再发放给参与储蓄的会员用于住房按揭贷款，业务简单、经营保守、手续亲民，带有互助色彩，更像是金融合作社，或者可以理解为民办公助的住房公积金组织。它和商业银行的最大区别是只向参加储蓄的会员发放定息的住房按揭贷款。

据说储贷协会的管理层长期遵循着著名的“3-6-3法则”：存款利率3%，贷款利率6%，每天下午3点关门。没有谁会想象得到，这样保守的金融机构怎么能产生大面积的亏损并最后演变成一场金融危机。

储贷协会“借短贷长”，把零碎的储蓄存款沉淀到资金池，再贷给买房者，有社区的信誉和房子的抵押，收入稳定、安全可靠，如果利率没有大的变化，这种游戏是可以一直玩下去的。

然而，进入20世纪70年代末期，战后美国长达20多年健康快速的经济增长结束。石油危机和经济转型艰难带来的滞涨开始困扰美国社会。在通货膨胀率不断升高的压力下，政府逐渐放开了对市场利率的管制，导致实际利率不断升高。而会员们经不住其他金融机构提供的各种高息“理财”产品的诱惑，纷纷把钱从储贷协会转走。为了维持周转，众多储贷协会被迫高息揽储，大多数协会出现了亏损。

储贷协会是民间组织，但历史上一直被政府照顾，手中又握有大量选票。于是通过代理人开始给国会施压。1980年，国会提高了储贷协会支付存款利息的上限，但并没有放开贷款利率的上限。一年的时间里，存款利率从1979年底的13%飙升到1980年的20%。新来的钱成本越来越高，而从按揭贷款人身上只能收取原来的利息。

在储贷协会的压力下，国会在1982年通过了一项彻底放松针对储贷协会管制的法律，允许他们向住房之外的投资项目提供贷款。于是无知无畏的储贷协会工作人员们开始向商业银行一样四处放款了。从马场到鱼塘，从赛车跑道到风力发电厂，从在拉斯维加斯开赌场到开辟空中航线以及各种莫名其妙匪夷所思的项目都成为他们的放贷对象。

然而，长期处于政府保护下只做简单业务的储贷协会，既缺乏专业人才，又不具备银行的风控体系，加上政府监管乏力、内部管理混乱，很快，宽松的政策带来了大量的坏账、投资亏损和欺诈行为。事实上一些储贷协会的经营已经走向了“庞氏骗局”的不归路。

大量的储贷协会在亏损的泥潭里越陷越深。从1982年到1985年，有25％的协会持续亏损，10%的协会事实上已经破产。尤其是在美国西南地区，几乎所有的协会都濒于破产。到1989年，一直苦苦支撑着储贷协会的联邦储蓄信贷保险公司终于宣布破产。同年8月，联邦住房贷款银行管理委员会被解散，其职能由一个新成立的机构取代。美国政府专门成立了一个机构清理破产的协会。与此同时，司法部也专门组织力量起诉储贷协会中的犯罪分子。

政府最后还是成为了这场危机的买单人。1989年2月，刚刚上任的老布什总统公布了救援计划。随后的几年时间，最终用纳税人的钱填补了这个大窟窿。

政策的受害者

美国的金融监管法律体系是大萧条之后建立起来的。最重要的法律是1933年颁布的《格拉斯—斯蒂格尔法案（Glass-Steagall Act）》。它确立了商业银行、投资银行、保险分业经营、分业监管的基本制度。与此同时建立起以联邦存款保险公司（FDIC）、证券交易委员会（SEC）等监管和最终保险机构为代表的监管与安全体系。

在分业监管体系中，对投资银行的监管相对宽松，而对从事存贷款业务的金融机构都有着非常严苛的监管。这其中对于商业银行和其他存贷款机构影响最大的是“Q条例”。大萧条后，美国联邦储备委员会颁布了一系列按照字母顺序的条例，其中对存款利率进行管制的规则正好是Q项，因此该项规定被称为Q条例。后来，Q条例成为对存款利率进行管制的代名词。

Q条例的内容是：银行对于活期存款不得公开支付利息，并对储蓄存款和定期存款的利率设定最高限度。20世纪60年代开始，美国通货膨胀率开始提高，市场利率开始明显上升，有时已经超过存款利率的上限。在这种限制下证券市场在不断发展，但商业银行和各存款类机构都出现经营困难。

1980年3月，美国政府制定了《存款机构放松管制的货币控制法》，决定逐步取消对定期存款利率的最高限，也就是取消Q条例。1982年颁布的《加恩－圣杰曼存款机构法》，详细地制定了废除和修正Q条例的步骤，为扩大银行业资产负债经营能力，还列明了一些其他与利率市场化相关的改革。到1986年4月，存款储蓄账户的利率上限被取消。对于贷款利率，除住宅贷款、汽车贷款等极少数例外，也一律不加限制。至此，Q条例完全终结，美国利率市场化得以全面实现。

由于储贷协会的住房按揭贷款属于最后一批放开利率的金融机构，在一定程度上成为了政策的受害者，这也是存款贷款协会被纵容进行最后疯狂的投资行为的原因。所以《纽约时报》把危机定位为共谋。

回到当下，中国已经走到利率市场化的最后一步。在这一过程中是否也如20世纪80年代美国走向市场化的过程中那样，也埋藏了一些我们至今没有察觉的大漏洞呢？如果有，它可能埋藏在哪里呢？如果这个漏洞如恶魔般从瓶子里钻出来，又会造成多大的经济损失和社会动荡呢？在美国这样有着最严格的监管体系和最成熟的市场机制的国家，事后看来非常简单的危机原因却没有被及早发现，我们应该从中汲取教训。（本文来自BT传媒·《商业价值》杂志7月刊，网络独家首发钛媒体。本文作者刘戈，中央电视台财经频道评论员、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员 liugecctv@sina.com）