“全面放开户籍限制”，城市化的命运与乡下人的悲歌

图片来源@视觉中国

文｜智本社

曾经雷打不动的户籍制度，如今被房地产掀翻了……

2019年4月8日，发改委印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出“加快农业转移人口市民化”，持续加大户籍制度改革力度：

• 城区常住人口 100 万—300万的Ⅱ型大城市，要全面取消落户限制；
• 城区常住人口 300 万—500万的Ⅰ型大城市，要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。
• 超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

曾经，户籍迁移，山高路远；如今，迁徙自由，百转千回。

从乡村到城市，这趟列车有多拥挤，城市盖楼的速度就有多快。“眼看他起高楼，眼看他宴宾客”，无数背井离乡的人们只能在这弹丸之地争抢立锥之地、安身之所。

在中国城市化大跃进的宏观叙事中，每一个小人物奋力拼搏的是栖身之瓦，而其中的暗含逻辑无非是城市生存权支撑的土地财政，土地财政支撑的土地本位，土地本位支撑的国家货币及公共信用体系。

在这个生存权本位的时代，城市崛起浩浩荡荡，货币亦幻亦真，税收坚如磐石，加班、贷款、孩子都成为这个时代的注脚。

从城市化的命运、房地产的逻辑，到乡下人的悲歌，揭示了一条中国经济的生命线，它基本可以解释中国经济的种种幻象。

乡下人-户籍-城市化

2019年3月，石家庄率先取消落户限制，全面开放户籍，不再设置任何障碍，只要凭借身份证和户口薄就可以拿到“国际庄”的入场券。

去年开始，成都、西安等城市已展开激烈的“抢人大战”。今年“国际庄”打响了大城市全面开放户籍，彻底争夺人口的第一枪。紧接着，杭州跟进，全面放宽户籍限制，大专以上学历可零门槛落户，争抢人口大战再度升级。

这一次，发改委来一个“Show Hand”，除北上广深四个超大城市外，几乎所有城市都将“全面取消落户限制”或“全面放开放宽落户限制”。

根据中国城镇层级标准，以城区人口（辖区县镇及农业人口不计入）来衡量，1000万以上属于超大城市，500万以上属于特大城市，300万-500万之间属于I型大城市，100万—300万之间属于II型大城市，100万以下，属于中小城市。

按照2017年全国主要城市的人口规模，划分城市层级及对应的户籍政策：

• 超大城市（城区人口超过1000万）：北京、上海、广州、深圳——控制户籍及人口规模
• 特大城市（城区500万-1000万）：武汉、重庆、天津、成都、东莞、南京、郑州、杭州、长沙、沈阳——大幅度增加户籍规模
• I型大城市（城区人口300万-500万）：西安、哈尔滨、青岛、长春、济南、大连、合肥、昆明、太原、厦门、南宁、苏州、宁波——全面放开放宽落户条件
• II型大城市（城区人口100万-300万）：福州、石家庄、南昌、惠州、兰州、赣州、吉林、海口、烟台、珠海、乌鲁木齐、珠海、佛山、呼和浩特等65个城市——全面取消落户限制

可见，除北上广深四大城市外，几乎所有的城市都开放户籍政策，覆盖面达二三四五线城市。至此，城市的户籍高墙终于被推翻，零门槛落户大势所趋，城市化再起波澜，但当人们醒悟过来时方才发现，这两年所谓的争抢“人才”大战，实际上是争抢“人口”大战。所谓“人才”亦有学历、能力、经验之差异，而“零门槛落户”招揽的自然是“人口”，而不是人才。

人才与人口，一字之差，深意迥然。

在人口红利的时代，大量的农民工涌入城市，但户籍限制将农民工排除在市民之外，城市享受巨大劳动力红利的同时，还不用承担太多公共福利成本。如今，人口红利和劳动力红利消失，这种“捡了便宜还卖乖”的城市化时代一去不复返。不少城市的人口流入速度放缓，甚至一些城市出现人口净流出。两年前，我国已经推动1亿非户籍人口进程计划，如今这次大门敞开，欢迎上亿农民进城，以解燃眉之急。

这些年，国家生育政策开放“二胎”，试图鼓励年轻人、还能生的中年人加把劲为国分忧。但是，等了几年，孩子没生出来，房价等不了了，只能启用老办法救济——农村包围城市。

于是，各大城市的政策立即转向全面放开户籍限制，开启人口争夺大战，将乡下人“荣升”为市民。除了北上广深四大城市严控城市规模以及人口规模，只“抢人才”，其它城市几乎都一致地“抢人口”，或有特大城市人口、人才都抢。

接下来，中国大中城市争夺人口战会愈加激烈，并出现两级分化——向中心城市、城市群集中与部分城市不断收缩——城市的命运或被改写。

北上广深四大城市虽然严控人口规模，但人才吸引力依然会增强。南京、郑州、重庆、武汉、成都等特大城市，以及西安、青岛、大连、合肥等部分I型大城市全面放宽户籍限制，将在这场人口争夺战中突显优势。人口及人才将愈加集中在超大城市、特大城市以及部分大城市。

2018年，作为全国第一经济大省，广东省在人口争夺战中成为最大的赢家。这一年，全国共增加530万人口，而广东一省就增加177万。

数据来源：各地统计局及公开数据整理

2018年常住人口增加最快的10个城市分别是深圳、广州、西安、杭州、成都、重庆、郑州、佛山、长沙和宁波，人口增长率都超过2.5%。其中，深圳常住人口增加49.83万；广州40.6万；西安过去一年多有近百万新增落户，常住人口增量则在38.7万；杭州33.8万；重庆常住人口自然增长10.75万，净流入15.88万。

反过来，一些三四线城市可能面临收缩的风险。发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》首次公开提及“收缩型城市”——收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

未来，随着人口争夺战升级，人口流失严重、主导产业衰退、资源枯竭型城市将会出现城市收缩问题。

根据清华大学建筑学院特别研究员龙瀛的研究，在2000年到2010年间，中国有180个城市的人口在流失，三分之一的国土人口密度在下降。首都经济贸易大学吴康副教授也曾发布研究成果称，2007-2016年间，中国有84座城市出现了“收缩”。这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少。

2018年，北京、山东、湖北、江西、河南、辽宁都是人口净流出省。其中，辽宁在2017年负增长的基础上，再度减少9.7万人，常住人口缩减到4359万人。

甘肃玉门、山西吕梁、黑龙江双鸭山因资源枯竭而衰落；甘肃定西、内蒙古呼伦贝尔、黑龙江齐齐哈尔、广西河池因人口流失而萎缩。最为突出的是东北，大量劳动力流失陷入“空心化”。

全面放开户籍限制，上演的是人才大战，改写的是城市的命运，演绎的是房地产的逻辑。

零门槛-破限购-托楼市

零门槛落户，表面上击破的是城市户籍的高墙，实则是瓦解楼市限购政策。

几乎所有的楼市限购政策，都与户籍挂钩。若零门槛落户，那就意味着限购政策灰飞烟灭。

限购政策瓦解，必然对房价产生影响，不一定是助长，至少是托举。户籍政策就相当于购房资格证，拿到户籍便拿到购房资格证。开放户籍或落户零门槛，就相当于打开了限购政策的大口子，让有生力量涌入城里，成为楼市潜在购买者或投资投机者，为托举楼市增加筹码。

因此，开放户籍-破除限购-托举楼市，形成一条行政性市场链条。

2018下半年开始，中央推行“一城一策”、“因城施策”的政策，这意味着各地根据本地的经济基本面以及财政收入状况调整楼市政策的自主性要更大一些。根据以上智本社统计，各大城市基本都已实行跟户籍挂钩的限购政策，若户籍松绑甚至入户零门槛，这就意味着限购政策土崩瓦解。

以厦门为例，楼市限购政策分为本市户籍家庭和非本市户籍家庭。如果非本市户籍家庭，无房者可限购一套，条件是“4年内在本市逐月连续缴纳3年以上个税或社保”；一套及以上住房者不可以再买房。2018年厦门房价回落较大，若“全面放开放宽落户条件”很有可能对楼市起到一定的托底作用。

石家庄亦如此，非本市户籍家庭需要缴纳两年社保或个税才能买房。如今入户石家庄“零门槛”，拿着身份证和户口薄就可以直接拿到石家庄户籍，然后直通各大楼盘售楼中心。近几年，石家庄房价迅猛上涨，如今打开户籍大门，任何人都可以获得该市户籍，鼓励更多人进“国际庄”一起稳楼市。

人口流入与房价呈现明显的正相关。人口流动方向几乎同国家统计局发布的《2019年2月份70个大中城市商品住宅销售价格变动情况》所描述房价涨跌一致。2019年2月，广州新建商品住宅价格同比上浮11.3个百分点，西安同比上浮24.2%，杭州上浮6.6%，重庆则上浮12.2个百分点。

除了北上广深四大城市，其它几乎所有大城市都全面开放户籍，是否意味着楼市调控全面降温？

“一城一策”实施之后，地方政府对楼市的自主调控权确实增大。户籍开放意味着原有的基于户籍的限购政策效果不大，说明短时间楼市调控降温，以及楼市兜底的趋势比较明显，但并不意味着调控政策全面放弃或者不会出台新的调控政策。

更重要的是，既然权力下放，地方政府会根据本地的需求，在开放户籍之后，推出相应的调控政策。成都、西安的户籍政策试图抢人才与抢人口兼得，托楼市及城市综合发展兼顾。

至于各地到底会采用何种政策，调控是松是紧，房价是涨是跌，不取决于央行统一的货币政策，而取决于各地的土地财政依赖度。

土地财政-财政收入-房地产税

自从2018年央行收紧商业银行信贷的口子之后，楼市的走势不再取决于货币、信贷政策，而是地方政府的土地财政状况。

从今年的政府工作报告可以看出，从中央层面来看，房地产业以及政策的地位已经下降，某种程度上说完成了国家财政以及央行信用积累的历史使命。

中央将调控政策下放到地方，地方政府掌控着当地楼市的方向。但是，对于地方政府而言，房地产的时代并未过去，或者是一个从土地财政走向房地产税的关键转轨时期。在这个关键的转轨时期，房地产以及房地产带来的地方收入，对于地方政府来说，或许比任何时候都更为重要。

所以，对地方政府调控政策以及房价走势起到关键作用的一个数据，即土地财政依赖度。

土地财政依赖度越高的城市，开放户籍，放松调控，托举房价的需求愈加强烈。从智本社的数据表可以看出，杭州、武汉、广州、昆明等城市的土地财政依赖度比较高，房价下跌对地方政府财政收入压力大增。

现实中，往往土地财政依赖度越高，地方政府负债率也越高。

按省份来划分，辽宁、内蒙古、甘肃、宁夏、青海、陕西、新疆、云南、贵州、广西等经济欠发达省份地方负债率偏高，土地财政依赖度也偏大，同时人口流出压力也较大；广东、江苏、山东、浙江、上海等经济发达省市土地财政依赖度、地方负债率、人口流出压力都相对较低。其中，兰州市、昆明市、南宁市、贵阳市、成都市、乌鲁木齐市、南京市等地市级政府的负债率风险较高。

土地财政依赖度越高的政府，推行房地产税的压力越大。房地产税是一项地方税制，一般来说，各地具有相当的自主权。房地产税涉及到的关系及利益极为复杂，那么，房地产税推行的动力到底是什么？地方政府享有土地财政红利，又有什么动力推行这一税收呢？

美国建国后大概实行了100年左右的土地财政政策。当时，合众国刚成立，战争债务堆积如山，联邦政府积贫积弱，第一任财政亚历山大·汉密尔顿重振公共信用，组建央行，发行国债、证券以及美元，但是真正确保联邦财政免于破产的是土地财政。

最高时期，土地财政将近给联邦政府带来一半的收入，那么为什么联邦政府会放弃这块“肥肉”，支持地方政府征收不动产税（房地产税）？

1837年，联邦政府终于还清了所有债务甚至还有盈余，但是国会表决，要求国库的盈余划拨给地方各州。如此，联邦政府就失去了追求土地财政的动力，逐渐就推行了土地私有化，告别了土地财政。

当前，我国土地财政收入主要归属地方，而将来推行的房地产税也应该主要归属于地方。对于中央而言，推行房地产税不存在财政收入方面的障碍，主要来源于利益的平衡。从中央来看，房地产税是经济结构转型的必经之路，也是完善税制的必选项。因此，这项税收在中央层面进入了倒计时阶段。

土地财政依赖度越低的地方政府，更有动力推行房地产税，以期在巨大的存量地产中获得源源不断的税收收入。但土地财政依赖度大的地方政府就比较被动，从一次性收70年的“租”到一年一年收税，这个过程很难以适应。

所以，更大的可能性是，土地财政依赖度高的城市或许会在房地产税推出之前的最后窗口期，通过开放户籍，托举楼市，更大规模的出售土地，尽可能将土地一次性变现，然后手握更多现金，应对地方债务以及转轨的不确定性。

但是，在加满杠杆、充满泡沫的房地产上征收房地产税，不确定性反而大大增加。

相比北上广以及其它城市，深圳的土地财政依赖度很低，这座城市告别土地财政之后，有利于产业结构升级，以及打造人才型、创新型城市。深圳的户籍制度是北上广深四大城市最为宽松的，但它抢的并不是“人口”，而是人才，花大量的补贴吸引大学生以及高学历人才加盟深圳。

不过，深圳土地财政依赖度低，并不意味着房价会大幅度下跌。深圳的特殊在于，与上海一样，是一座金融城。在中国乃至全球，不动产都是金融城市的基石，是庞大的金融体系的压舱石。维持相对较高的房价，是金融城市发展的公开规则，纽约、东京、香港、伦敦皆如此。

全面开放户籍之后，城市之间的人口争夺大战会更加激烈。表面上，一个城市的前途取决于人口的争夺，实际上这种服务于楼市的人口大战，只会让这座城市更加依赖于楼市，更加助长食利阶层，更加失去市场的获利以及城市的竞争力。

相反，率先摆脱土地财政依赖的城市，才有可能走上正常良性的发展轨道，才有可能脱颖而出，转型成为人才型、创新型城市。

如今，城市的前途，取决于土地财政依赖度这个指标的大小。这是一条中国经济底层的逻辑——信用货币-土地本位-生存权本位。

参考资料：

【1】发改委：300万-500万人口大城市全面放宽落户条件，发改委网站；

【2】2017年中国地方政府信用综合质量排序，覃汉/高国华，债市覃谈；

【3】房贷凶猛！六大行2018年新增贷款一半流向楼市，胡艳明/胡群，经济观察网；

【4】三四线，危矣！熊志，功夫财经；

【5】大变局！全面放开大城市落户限制，哪些城市最受益？凯风君，国民经略；

【6】落户政策再松绑 利好这些城市房地产，每日经济新闻；

【7】乡下人的悲歌，J.D万斯，江苏凤凰文艺出版社。

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