基本养老保险将收不抵支，个人养老金来了！

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基本养老保险将收不抵支，个人养老金来了！

财健道

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空架子还是真把式？有待市场验证。

基本养老保险将收不抵支，个人养老金来了！

图片来源@视觉中国

文 | 财健道，作者 | 吴妮，编辑 | 杨中旭，制图 | 吴妮

6月17日，四川省人社厅发布消息称，四川省将按国家统一部署，适时启动个人养老金试行工作。

这次，个人养老金是真的要来了。

作为养老金体系的第三支柱，个人养老金的顶层制度始于1991年。直到今年《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》）发布，个人养老金制度才走向发展高峰。

在目前发布的文件中，个人养老金的参加范围、制度模式、缴费水平、投资和领取等事项已经基本清晰。

个人养老金实行个人账户制度。账户制是指个人参加养老金需开立专门个人账户，以账户作为个人参加第三支柱个人养老金的载体。

在账户之下，银行、保险、信托、基金等各类投资机构发行的养老产品间的壁垒被打通。账户制符合群体多样化、情况多变的个人养老金积累，并且有利于税收优惠政策的执行。

个人养老金缴费上限起步为每年12000元，平均下来是每月最多1000元。

参加人达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力、出国（境）定居，或者具有其他符合国家规定的情形，经信息平台核验领取条件后，可以按月、分次或者一次性领取个人养老金，领取方式一经确定不得更改。

与个人养老金落地相关的四大配套文件正在紧锣密鼓地制定中，将明确制度规则，让参加各方清楚明白，有章可循。
广发基金杨喆认为，极端情况下假设6512万纳税人均顶格参与个人养老金制度，则每年可以为市场带来7814.4亿元增量资金。若参与个税缴纳的人中有30%参与个人养老金制度，也会为市场带来每年约2344亿元的增量资金。

叫好之余，也不能忽视理想和现实之间的差距。毕竟中国的养老体系长期存在总量储备不足和结构不均衡的问题。

我们应如何理性看待个人养老金制度？

01 第三支柱临危受命

20世纪80年代，全球主要发达经济体相继进入老龄化社会，传统的单一养老金模式面临巨大挑战。

当一条腿走不动的时候怎么办？

人们想起了美国前总统富兰克林•罗斯福于1934年提出的“三支柱”养老思想。“三支柱”养老思想被形象地称为“三条腿的板凳”，即由政府、企业和个人共同承担养老金的给付。

中国实行养老“三支柱”的背景却不尽相同。1986年，中国人口年龄结构尚处于成年型，但伴随着国企改制，养老保险的管理和服务由单位制走向社会化。

1991年，国务院下发《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，首次提出了三支柱养老金制度的构想，所谓三支柱指的是：基本养老保险（第一支柱）、企业年金及职业年金（第二支柱）和个人养老（第三支柱）。
30年过去，中国的养老三支柱的发展并不均衡，依然高度依赖第一支柱。我国基本养老保险在覆盖面、基金规模、保障水平等方面远超过企业养老保险和个人商业养老保险。

基本养老保险因此一直在负重前行。

总体性缺口已近在咫尺，据中国社科院《中国养老金精算报告2019—2050》预测，我国养老金收不抵支将出现在2028年，到2035年将耗尽累计结余。

地区性的缺口一直都在，特别是中西部地区和东北地区。据财政部公布的2021年中央调剂养老基金缴拨差额的情况表，黑吉辽三省，养老金缺口超1000亿元。

每年各级财政部门都会往养老基金中注入大量的财政补贴，进行“国家兜底”，补贴金额也是在逐年提高。

2002年中央财政对城镇职工基本养老保险基金补助为408.2亿，2021年，中央财政安排基本养老保险基金补助资金的规模已经达到了约9000亿元。

期间不是没想过办法。2018年7月，国家迈出了全国统筹的第一步，建立实施了养老保险基金中央调剂制度，适度均衡省际之间养老保险基金负担。

然而，当中国老龄化加速的雪球滚下，区域互济的手段成了螳臂当车。

从我国1982-2050年的人口年龄结构演变趋势图可以看出，中国的人口结构从成年型演变为老年型，仅用了18年左右的时间。

随着人口老龄化加深，老年人口的数量不断上升, 发放的养老保险基金数量也不断上升，同时对于退休人员的养老保险发放金额也在不断升高，但是每年缴纳养老保险基金的人数却不断减少。

这加剧了代际不公平。养老保险制度有着世代间代际赡养的功能，在人口老龄化趋势下，养老金成本和在职世代的缴费负担增加，造成了退休世代向在职及未来世代的成本转嫁。更严重的是导致了养老保险基金入不敷出,公共财产安全受到重大冲击，影响养老保险模式制度的可持续性。

眼看着第一支柱快撑不住了，第二支柱却指望不上。截至2021年底，参加基本养老保险的人数达到10.3亿人，积累基金6万多亿元；参加企业（职业）年金的职工7200多万人，积累基金近4.5万亿元，两者的覆盖率相距甚远。

“我国第二支柱的企业年金已经落地一段时间，职业年金也已经基本全国铺开，目前可以判断出来的一个基本信息就是在现有基础上继续提高第二支柱覆盖面有一定挑战，现在的覆盖面较窄，较大型的企事业单位之外的参与度比较低。” 在英国、美国从事过政策研究的鲸牧政策咨询公司合伙人王若冰对《财健道》说。

在此背景下，第三支柱加速推进。

《宣传提纲》提到，“推动个人养老金发展，不仅为参加第二支柱企业（职业）年金的人员再增加了一条补充养老保险渠道，对没有参加第二支柱的人员而言，也增加了一条补充养老保险渠道，顺应了人民群众对养老保险多样化的需求。”

第三支柱的建设，能否真的立竿见影？

02 “三支柱不能是空架子”

随着《意见》出炉，我国个人养老金制度步入全面发展完善的新阶段。用更具有灵活性、个性化、适应性的个人账户制度取代了原来的产品制就是一个典型的例子。

补齐三支柱的短板，只是第一步。多支柱养老保险体系的构建不是简单的拼图游戏，好的制度要落实到位才能发挥作用。

对外经济贸易大学保险学院教授于保荣对《财健道》说，“结构有了，还要有足够的社会财富填进去，不然再多的支柱都是空架子。”

当前中国养老规模的总量是不足的，我国三支柱规模合计占GDP的13%，对比部分发达国家存在一定差距（2020年美国、加拿大、英国等国家的养老金储备占GDP比重超过100%）。

令人关注的问题来了，个人养老金能否引入大量增量资金，提升中国养老储备？这要问问个人养老金缴费金额和参保人数有多少。

《意见》明确个人养老金缴费上限起步为每年12000元，并根据经济社会发展水平、多层次养老保险体系发展情况等因素适时调整。

“基本上有能力、有意愿的劳动者都可以参加，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在接受媒体采访时说到。
个人养老金归根结底是个人自愿参加、市场化运营的，与强制性的基本养老保险有本质区别。基于既定的缴费上限，个人养老金能否覆盖广泛人群，实现市场热盼的“千亿规模增量资金”，要看居民如何权衡个人养老金的阻力和吸引力。

阻力之一在于，在第三支柱养老保险中参保人需要让渡几十年的资金使用权，这对中低收入人群来说依然是个不小的压力。

两年前，国务院总理李克强曾经表示，中国有6亿人每月收入在1000元左右。对他们来说维持生活都很难，个人养老金因此可能面临一个尴尬的现状：穷人买不起，富人不需要。

作为一种投资型制度，个人养老金的投资风险也可能构成阻力。

个人养老金资金账户内资金用于购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品，由参加人自主选择，也由参加人个人承担全部投资风险。

而投资风险是多重因素作用的结果，既与经济发展水平、制度运行质量密切相关，又受个人投资眼光、投资能力和风险容忍度的影响。

好的一面是，“从现行金融产品类别及个人养老金政策规定来看，有资格进入个人养老金投资范围的金融产品一定是证监会和银保监会统一认可的、风险与收益适度的金融产品，具有运作安全、成熟稳定、标的规范，侧重长期保值的特性。”武汉科技大学金融证券研究所所长、中国养老金融50人论坛核心成员董登新说。

商业养老金融产品也在不断规范中。银保监会于5月10日印发《关于规范和促进商业养老金融业务发展的通知》，明确要清理不符合规定的“养老”字样金融产品。

王若冰补充说，从海外经验来看，个人养老金作为一笔长期资金，已经被海外国家及金融市场认定为“稳定器”。

相应的，个人养老金的投资者要有耐心陪伴市场或者一个经济体成长，只要对国家的经济未来有信心，就应该相信这笔个人养老金会成长，周期性波动是市场机制下的必然。

如郑秉文所说，“万一退休时，遇到不可控风险导致收益下滑，或者还希望持续投资进一步积累养老钱，也可以选择不领取，避开市场低迷阶段。”

税收优惠政策也是推广个人养老金制度的重要因素。

从目前的文件来看，国家仅明确了“通过税收优惠等政策给予支持，鼓励人民群众广泛参与”。

有专家预期未来个人养老金账户税收优惠政策的一大方向是税收递延，即在年金缴费环节和年金基金投资收益环节暂不征收个人所得税，将纳税义务递延到个人实际领取年金的环节。

税收递延能够在一定程度上激励个人投入养老资金，问题是目前我国个税纳税人仅占全体劳动人口的10%，对于90%的中低收入者来说，税收递延难以起到政策激励的作用。

对于个人养老金的税收优惠政策还有待进一步明确。于保荣认为，在关乎民生的健康保险、养老保险中，税收优惠不应以激励参保为目的，应当以减轻参保人的负担为目的。

总的来说，就第三支柱独立来看，缴费额度、投资风险和财税激励共同决定了个人养老金的购买意愿，进而影响资金量，最终反应为个人养老金制度的实施情况。

王若冰提醒，如果对标美国，不能只看到其第三支柱规模大，要看到美国对于整个养老保障体系的综合规划。
美国养老金第三支柱发展成熟的一部分原因在于，美国首先做强了第二支柱，而美国第三支柱IRA账户的相当比例资金来自第二支柱401K账户转存（Roll over）。

比如一位雇员上一份工作期间，原雇主为他缴存了企业年金，当该雇员换工作后，新雇主可能不缴存企业年金。此时，该雇员可以找一家养老金管理公司，将此前积累的企业年金转移到第三支柱的个人账户上，并继续缴存。
养老保险第三支柱和第二支柱打通的模式一般称为Rollover IRA。一组统计数据显示，美国60%的第三支柱资金规模是来自Rollover IRA，剩下的40%是因为中产阶级以上人群自愿参与第三支柱。

“第二支柱跟第三支柱之间的关系非常重要，如果我们想和美国一样通过第二支柱把第三支柱做大，那如何做大第二支柱，又将通过何种机制从第二支柱转移到第三支柱？”王若冰的疑问值得我们深思。

03 把“市场的”交给市场去验证

个人养老金制度出台后，不禁有网友担心基本养老金制度基本功能是否会相应减弱。

于保荣教授认为，第一支柱和第三支柱没有此消彼长的必然联系。

第三支柱是市场化行为，是否需要补充养老金由个人判断。第一支柱由政府主导，以全社会的力量为弱势人群提供基本养老保障，“人员全覆盖”和“保基本”的责任不会缩减。

于保荣教授的回答是一颗定心丸，也再次划下重点——个人养老金具有市场属性。

王若冰认为，政府政策可以助推个人养老金制度，各地各部门也可以加强宣传，但具体的落地执行要靠个人养老产品与消费者的互动。

只有当产品和消费者在市场环境中产生互动，才能看到消费者的选择是怎样的，继而将市场的行为反馈到政策制定中，总结出优化和推广的经验。“我觉得个人养老金的实行是一件需要时间和耐心的事情。”王若冰说。

同时也要在市场中观察个人养老金制度的定位和目标，是要实现普惠的目的，还是实现鼓励金融市场发展的目的？抑或两者兼顾？

没有标准就没有优劣之分，这也是目前无法对个人养老金制度实际执行的效果给出预期的原因。
希望一年后，试点城市的市场反馈能给我们答案。

根据《意见》，个人养老金制度要结合实际分步实施，选择部分城市先试行一年，再逐步推开。除了四川，江苏也在积极响应和部署相关工作。据《中国银行保险报》了解，银行、保险、券商等金融机构也在努力挖掘个人养老金市场，已有多家商业银行参与个人养老金信息管理服务平台系统对接测试。

参考资料:

【1】老龄金融：我国养老金第三支柱面面观.保观.2022.4.6

【2】个人养老金试点加速落地这四大配套文件将要密集出台.第一财经.2022.6.20
【3】个人养老金制度有望每年给市场最高引入7800亿增量资金.北青网.2022.4.21
【4】个人养老金制度分步实施.中国银行保险报.朱艳霞.2022.6.23
【5】人口老龄化对我国养老保险制度代际公平影响的实证分析.财政监督：财会版.李梅香.2015（6）
【6】养老保险“公平”分析详解.2020.9.25
【7】 “三问”个人养老金：是什么、怎么缴、如何领.新华社.姜琳.2022.4.21
【8】中金：解析个人养老金制度.中金点睛.2022.6.17
【9】关系每个人！你真的了解养老“三支柱”吗.市场资讯.2022.6.17
【10】到2028年我国养老金或收不抵支如何拯救“养老金”.中国青年报.2022.3.23
【11】我国第三支柱个人养老金账户研究.价格理论与实践.孙洁.2020年第10期
【12】个人养老金欲采取的“个人账户制”是什么.天弘基金.2022.6.10
【13】关于个人养老金的几个认识误区：缴费、投资与税制问题.董登新.2022.6.22
【14】个人养老金三问：谁受益？优势在哪？还需要什么配套措施. 经济观察报田进.2022.4.22