《金融稳定法》草案面世，将为金融风险筑起一道“防火墙”

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《金融稳定法》草案面世，将为金融风险筑起一道“防火墙”

蔡鹏程

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在金融稳定方面，缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款分散于多部金融法律法规中，规定过于原则，一些重要问题还缺乏制度规范。

《金融稳定法》草案面世，将为金融风险筑起一道“防火墙”

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作为对金融机构现阶段不良问题及地方金融风险问题的回应，《金融稳定法》草案终于面世。

4月6日，人民银行发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），意见反馈截止时间为2022年5月6日。人民银行表示，《征求意见稿》明确了金融稳定统筹领导机构、各部门的权责划分、金融风险处置措施和工具以及相关司法衔接，为金融风险处置和金融稳定管理提供制度保障。

总的来看，此次《征求意见稿》有以下三点重点和亮点：

第一，《征求意见稿》明确了人民银行牵头处置系统性金融风险，履行最后贷款人职责。而金融委是统筹和领导的角色。其次，此次《征求意见稿》首次以法规的形式明确了地方政府在金融风险处置和金融稳定中的职责，且明确了风险处置的责任分工。

第三，关于今年的政府工作报告中首次提出的“金融稳定保障基金”，《征求意见稿》提到，金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。必要时，中国人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持，金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。

央行坦言，目前金融法治建设仍然存在不足。在金融稳定方面，缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款分散于多部金融法律法规中，规定过于原则，一些重要问题还缺乏制度规范。

为什么需要《金融稳定法》？

近年来，我国金融立法工作稳步推进，形成了《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等基础法律为统领的多层次金融法律体系，为推动经济高质量发展和金融体系稳健运行提供了有力的法治保障。

但央行也指出，目前金融法治建设仍然存在不足。在金融稳定方面，缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款分散于多部金融法律法规中，规定过于原则，一些重要问题还缺乏制度规范。有必要专门制定《金融稳定法》，加强金融稳定法律制度的顶层设计和统筹协调，进一步压实各方责任，加强风险防范和早期纠正，建立市场化、法治化的处置机制，明确处置资金来源和使用安排，完善处置措施工具，强化责任追究。

全国人大财经委副主任委员刘新华表示，《金融稳定法》的出台有利于处置风险事件措施的法定化、常态化。

刘新华认为，近年来中国金融管理部门成功处置了多个风险事件，积累了宝贵经验。有必要及时总结相关工作机制和成熟做法，并上升为法律层面的长效制度，依法确定风险监测预警及早期干预、处置救助等一整套完备的措施体系。

从国外来看，近年来，主要发达经济体普遍出台专门立法，加强金融稳定制度建设。例如，美国、英国分别出台《多德—弗兰克法案》和《银行法》，设立金融稳定监督委员会或授权中央银行负责金融稳定，并加强中央银行宏观审慎监管能力，健全金融风险监测识别和处置机制。

由此，有必要借鉴国际金融监管改革经验，完善中国金融稳定法律制度。

首次明确地方政府责任分工

此次《征求意见稿》首次以法规的形式明确了地方政府在金融风险处置和金融稳定中的职责，且明确了风险处置的责任分工。

首先，金融机构的股东、实控人是第一责任人，被处置金融机构及其主要股东、实际控制人承担风险处置的主体责任，被处置金融机构应当穷尽手段自救、切实清收挽损，被处置金融机构的股东依法吸收损失。

其次，存款保险基金、行业保障基金等基金，应该依法履行风险处置、行业救助职责，发挥市场化法治化处置平台作用。

再次，省级政府负责处置辖区内农村合作金融机构风险、非金融企业引发的金融风险以及按金融委规定要求牵头处置的其他金融风险；银保监会和证监会负责其所监管行业、机构和市场的风险处置。

最后，央行牵头处置系统性金融风险，履行最后贷款人职责；财政部门依法参与处置系统性金融风险，并按规定履行相关职责，其他有关部门依法对金融风险处置提供支持。

处置金融风险需要投入财务资源，《征求意见稿》明确了资金来源和使用顺序。意见稿第二十八条：“金融风险处置过程中，应当按照下列顺序使用资金、资源：

（一）被处置金融机构的主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实控人对处置金融机构实施救助；
（二）调动市场化资金参与被处置金融机构并购重组；
（三）存款保险基金、行业保障基金依法出资；
（四）危及区域稳定，且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，省级人民政府应当依法动用地方公共资源，省级财政部门对地方财政资金的适用情况进行财务监督；
（五）重大金融风险危及金融稳定，按照规定适用金融稳定保障基金。

对此，北京大成律师事务所合伙人肖飒指出，其建议征求意见稿的顺序基本不变，但对于（一）（二）的顺序可以对调或采取择一均可的选择，

“理由是在网贷资产处置的过程中，我们深刻地体会到股东、实控人的真实财力有限且多自身涉刑（涉行政违法）甚至是老赖，如果第一顺位是股东或实控人，可能会造成掏空另外一堆企业，甚至是实业的现实可能，且不一定获得更好的社会效果。如果先允许市场化MA并购重组，参与处置的主体是专业AMC机构有专业知识和相关资源，能更有效率地解决问题。”

此外值得注意的是，对地方政府来说，《金融稳定法》提出，地方人民政府不得违反规定干预金融机构的正常经营活动和人事任免等事项。省级人民政府负责处置辖区内农村合作金融机构风险、非金融企业引发的金融风险以及按照国家金融稳定发展统筹协调机制要求牵头处置的其他金融风险。

对此，肖飒提出，希望能增加“干预的后果”，将地方政府干预的冲动用笼子圈起来，一旦伸手就给予严肃的法律后果，让某些地方不敢干预、不能干预，最终不愿干预。

金融稳定保障基金细节披露

今年两会的政府工作报告中，首次提出设立金融稳定保障基金。此后相关文件提出，9月底前完成金融稳定保障基金筹集相关工作。

银保监会有关部门负责人日前透露，相关工作正在研究推进，初步考虑，金融稳定保障基金用于具有系统性隐患的重大风险处置，与发挥常规化风险处置作用的存款保险和行业保障基金都是我国金融安全网必不可少的部分，并且取之于市场，用之于市场，区分不同行业、不同主体实行差别化收费，以平衡好风险、收益与责任，避免国家和纳税人利益遭受损失。

对即将设立的金融稳定保障基金，《征求意见稿》进一步明确了相关规则。

金融稳定保障基金由金融委统筹管理，作为应对重大金融风险的后备资金，资金来源是向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。必要时，央行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持，金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。具体细则有待国务院另行通知。

金融稳定保障基金与既有的存款保险基金和行业保障基金双层运行、协同配合。

实际上，不论是金融稳定保障基金，还是存款保险基金等金融子行业保障资金，其运行的基本原则仍是深化市场化、法治化的金融风险化解机制，降低对央行或公共资金直接处置风险的依赖。

中国银行研究院研报认为，金融稳定保障基金解决了问题机构处置过程中的资金来源问题，既能够最大限度保护相关债权人的利益，又能降低对公共部门和广大纳税人的资源消耗。同时，能够有效缓解问题机构处置过程中涉及的债权债务关系处理问题，有利于实现处置流程的程序化、市场化，将不良影响控制在最小范围内。

（本文首发钛媒体APP，作者｜蔡鹏程）

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