十三五智慧城市建设应着眼服务城市管理与社会治理创新

一、 引言

自2011年我国城镇化率首次突破50%以来，可持续城镇化和可持续城市面临严峻的资源环境和交通压力，城市建设模式迫切需要转型。《新型城镇化发展规划》将智慧城市列为我国城市发展的三大目标之一，并提出到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市。截至2015年9月，全国95%的副省级以上城市、76%的地级以上城市，总计约500多个城市提出或在建智慧城市(占世界智慧城市创建总数的一半以上)。

当前，住房和城乡建设部、科技部等在全国推进了3个批次共计277个智慧城市(区、县、镇)的试点工作，以上都是智慧城市试点对城市改变的例证。我国智慧城市市场规模估计在4万亿元左右，该市场从“十二五”中后期开始，将在“十三五”集中释放。北京市朝阳区的移动电子政务(全区各单位开发政务应用纳入政务应用商店，并安装APP，建设“智慧朝阳”)，房山区长阳镇推行“微服务中心”，打造智慧养老产业;重庆两江智慧总部基地，通过智慧应用集群(公众服务、产业云服务、智慧交通、智慧能源管理、智慧城管、智慧景观、智慧环保和智慧城市安全)，打造智慧新城，永川区率先用PPP模式创新支撑试点建设;贵阳将大数据云服务和智能终端等智慧产业作为城市核心战略之一;这些智慧应用和智慧战略正快速改变市民的生活与工作，为城市巨系统的结构完善和功能升级提供基础。

根据美国、欧盟和西班牙等智慧城市权威机构的测评，我国智慧城市建设水平尚未进入先进行列。总体上，我国开展智慧城市建设，重视硬件投入，缺少市民沟通参与;建设模式单一，对经济成本和后期商业模式思考探索不足;将关联性不大的建设项目归为智慧城市，增加社会对智慧城市建设的质疑;工程建设和实际问题的针对性和迫切性关联得不够紧密，投资经济性思维不足;对于优化城市发展环境，增强城镇功能和培育智慧产业的智慧顶层设计和实施部署力度不够;与生态城市、人文城市等以人为本的历史传承和生态文明衔接互动不足;坚持信息安全、部门间信息孤岛局面改善水平不够，社会资本参与建设和运营的渠道、机制和水平有待提高;智慧城市行业协同创新的体系建设处于初级阶段，尚未形成具有引领性的智库体系，并且在公共角度思考、规划和提供智慧城市知识创新的能力较为薄弱。并且还存在如下突出问题：

第一，行业协同创新严重不足，缺乏致力于引领行业变革的主体。智慧城市本身是有效解决信息孤岛，需要跨界，因此行业协同势在必行，但现在以联盟为代表的行业协同主体实际的创新不够活跃，真正的行业创新尚未起步。截止2015年3月，我国省级以上的智慧城市联盟、协会等行业单位超过40个，真正定位在引领行业创新和促进行业协同的机构基本没有，主要还是通过传统的模式敏于经营，而芬兰、日本、美国和德国在这方面做得较扎实和有效，值得深度借鉴。

第二，存在“大而全、难落地、难运营”等，方案宏大作用微弱。智慧城市创建力求“大、全、高、亮”，建大系统、大平台，最后验收、运行都会存在困难。“设计”如此多的项目，到底对城市有何用、怎么用?城市既要管理，更要经营，特别是在深度城镇化和经济新常态的形势下。围绕智慧城市的财政投入都应当充分考虑经济效益和社会回报。部分企业积极与地方政府围绕智慧城市签定战略协议，媒体热烈报道、行业欢欣鼓舞，但是最后落地的项目数量有限、功能单一、效能有限。

第三，方案无法打动城市管理者、无法引起共鸣和助力城市发展。部分方案编制精美、体量厚实、技术性强，但存在“人机对话”之嫌，没能充分考虑城市发展的未来诉求是什么、城市核心问题是什么、建设智慧城市的综合收益是什么。把城市当做一个点，科学性较弱。城市是有机体，城市科学是复杂的巨系统，无法让城市管理者看到方案后“兴奋不已”，那很难引起共鸣，缺乏足够的调研，不把智慧技术直接应用到方案本身，那与传统的方案相比，本质上讲是一样的。智慧城市已成中国的重大主题，并被多个行业热推，海量传播、技术方案、观点，为“十三五”智慧城市再起航，奠定了市场基础。新型城镇化提质增效，特别是面对日益严峻的城市问题、病症和困境，迫切需要智慧城市从业者有更强烈的城市管理者和城市公众的思维、情怀和感知。

第四，运营缺乏跨界研究，难以市场化，特别是大数据的应用等。得出了一堆数据，但这些数据怎么用?并没有考虑清楚。智慧城市建设是带动住建领域全面创新，并促进经济社会方方面面实现提质增效的重要保障。

至于下一步怎么做，中央城市工作会议提出，要提升管理水平，着力打造智慧城市。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出，以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。提出通过构建智慧城市，来完善城市管理工作的总体要求。2015年，克强总理政府工作报告首次提出智慧城市建设。今年两会，总理进一步指出，“打造智慧城市，改善人居环境,使人民群众生活得更安心、更省心、更舒心”。还是要围绕中央城市工作会议提出的“到2020年建设一批特色鲜明的智慧城市”的要求。所谓的特色鲜明，至少应包括(1)智慧产业高度发达;(2)政府智慧办对智慧城市的理解全面到位;(3)城市要有个可圈可点的智慧城市规划;(4)智慧应用能够围绕着惠民、回应城市重大发展的思考。当前，依托智慧化，实现深度城镇化，比以往任何一个时代都更加迫切和需要，特别是对中国城市与建筑“疾病”的诊断、自我纠错能力的实现、城市管理工作的提升。中国的智慧城市建设，刚刚起步，只有坚持正确的方向指引、坚持城市工作会议要求、坚持优化提升城镇发展功能，才能够保障智慧城市发展朝着科学、有效的路径，顺利前行。

目前，在国家层面超过26个部、委、办、局和行，在地方超过500个城市在推进智慧城市建设;以信息通讯技术和房地产等为龙头的企业在努力创新;众多跨界的行业人士在热议智慧城市，但对智慧城市的定义、目标、对现阶段的真形势、真问题和真任务，还缺乏有效的剖析、理解和陈述。容易陷入粗放地向城市政府等推产业、产品和服务的传统模式之中。鼓励创新出售产能本身应当被尊重，但对我国推进智慧城市的政策理解和创新适应严重不足。智慧城市本质上是城市开发和运营模式的创新，是实现城市自我纠错和不断自主完善的持续性状态。为此，作为开展了三十余年城市研究的单位，我们时刻在努力把国际上的智慧城市理念与我国的城市建设有机结合，致力于把城市规划、建筑科学、信息通讯技术和大数据等跨学科创新集成到城市智慧化建设之中，而不是割裂或选择性规避。

建云计算中心、超算中心、购买硬件、布设传感器等，做法有其必要性，但还不构成充分性。这些物质层面的信息技术基础设施，是智慧城市的硬件，但无法成为系统或核心，是智慧城市建设解决方案的手段之一，但无法表征智慧城市的思维、无法直接体现其思想，更无法直接持续回应城市发展的动态诉求。硬件铺设的说辞一直在谈论，容易让人诟病，并陷入对智慧城市的迷茫和不信任，发展智慧城市是要“推销”硬件或服务?甚至一度有被“妖魔化”、“利益化”和“权威化”的倾向，直接制约了行业的健康、有序和扎实发展。

智慧城市，作为较早将该名词引入国内的行业，住建系统曾经将其概括为：智慧地推进我国的新型城镇化。后续不断完善创新并在行业层面创新为，建成的智慧城市将实现“五化”，即公共服务便捷化、城市管理精细化、生活环境宜居化、基础设施智能化和网络安全长效化。但结合当前现状，存在某些背离和局部放大，全面协调可持续的理念应当在智慧城市领域长期坚持，更要尽量少用新概念来推项目、少务虚多务实、少标新立异多接地气持续创新。把智慧和城市相结合，如不能正确认识城市、服务城市并提升、优化其功能，那么很难称之为智慧城市，最多是智慧应用。

广义上讲，城市规划、建设、管理和运营等全流程的政策、方法、方案和实施是科学、高效、公平和正义的，就是智慧城市。形象地讲，一个能够实现空间和时间上不断自我感知、自我纠错、自我学习和自我完善的城市，是智慧城市。智慧城市，能自我感知、进行学习，并解决感知过程中发现的问题。比如城市总体规划，通常做法是经过有限的资料和实地调研，就开始空间规划。而现在，可基于海量大数据分析、云计算等，对编制出来的规划进行情景分析和预评估，如发现路网等设置不够合理，可快速在规划环节全面优化调整，趋近科学理想化。有效解决传统调研无法掌握足够样本量、无法将跨界大数据成分整合分析、无法量化计算、分析和再现规划后的可能场景和无法对初步规划等，做出智慧识错的缺陷。

智慧城市的顶层设计、规划和实施方案需要对城市的生长边界有严格的理解和识别，需要有强烈的空间感，尽量不要把城市视为均匀的点来做系统设计。智慧城市，是要解决信息孤岛，逐步促进格局界限的融合，因此，不跨界基本无法创新。当前，尚未能有效跨界，未解决好现有信息烟囱，又有产生新烟囱的苗头，并方向和着力点存在“横空出世”之嫌。互联网+、大数据、云计算等，是智慧城市实现的核心技术，不是名词间的迭代，更不是谁更“热”的遐想。有部分城市管理者认为，智慧城市不重要了，互联网+更被推崇，甚至提出要建互联网城市。互联网、大数据和云计算等本身是技术手段，如不能有机地与实体经济结合、和城市空间结合，很难产生市场性的GDP和就业机会。无法扎实空间去思考智慧城市并给出解决方案，难以起到实际作用。有些企业将创新的信息化解决方案整合起来，作为智慧城市内核，去“打动”城市政府，而政府越来越智慧、鲜有“斩获”。

发展智慧城市要实，智慧城市是兼顾理想与现实的统一体，是服务目标与解决问题的协同体。首先是面向现实解决问题：一是有效缓解直至解决“城市病”。依托大数据科学治堵，避免大数据给城市交通“添堵”。科学治理雾霾和缓解城市热岛，杜绝通风廊道，加强污染源和排放存量的有效控制、消减，而不是简单地把问题投掷到边界以外。智慧城市为此要积极提供方法和工具，并开发有效的管控平台。二是通过发展智慧经济，促进地方传统产业升级和新兴产业落地。标准化建设智慧城市产业园，多元化设计园区智慧产业和生态圈建设，加快挖掘城市经济增长新动能、科学制定去产能阶梯方案、有效引导产业合理规模和适度发展。通过有效的行政引导激励跨界创新，催生新的现代服务业、创新传统产业服务链。三是优化、高效化均衡化公共品服务，比如智慧医疗、智慧教育等。

结合已经开展了三批次的国家智慧城市试点工作，面向“十三五”，应当以中央城市工作会议和改进城市管理为目标，思考构建，符合中国国情、主体功能区定位、城市群发展特点，特别是经济新常态的大背景，着力构建中国特色升级版的智慧城市(1)应为新型城镇化空间骨架建设提供智慧思维。对于促进我国新型城镇化城市建设目标的实现，具有良好的启示性和借鉴性。在城市治理水平提升的基础上，鉴于我国新城建设和既有城区改造的规模体量，我国城镇化进程中，如果能够较好地借鉴和引入国外在大数据、云计算、物联网和互联网等技术优势，提高城镇功能和解决城市病的进程将势必加快，中国城市科学发展的能力建设将拥有丰富的经验基础;(2)应为智慧产业培育提供营养基质。将智慧城市当作产业形态来打造，将有助于城市创建工作与经济、社会总体发展目标任务相结合，并依托互联网+、云存储和大数据等思维，重构出新的产业组织，催生新的产业方式，建构起智慧城市产业，探索建立智慧城市建设市场化运作的有效机制和操作范式。空间战略层面规划设计的智慧化，微观层面的建设用地信息消费接入权限(依托“三网融合”等基础网络)等;(3)应为拓展和深化双边合作打开新渠道。智慧城市是“三化融合”的产物，是引导产业升级的动力，用互联网思维、大数据分析和信息消费等检视传统产业和行业，引进智慧化手段和方法，改进传统业态产业效率和服务水平。

中央城市工作会议提出，要提升管理水平，着力打造智慧城市。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出，以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。提出通过构建智慧城市，来完善城市管理工作的总体要求。城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志，截至2015年底，我国城镇化率达到56.1%，深度城镇化成为重要的趋势。推进城镇化的同时面对着实现经济增长、社会发展和解决人口众多、资源紧缺、环境脆弱、地区差异大等许多问题和矛盾。这就决定了我们必须贯彻落实科学发展观，坚持走中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。这是未来我国城市规划的目标原则和指导思想，未来城市规划将更加以走中国特色的健康城镇化道路为基础性原则，来探索我国城市规划的体制改革。城市管理与社会治理相辅相成，学科上较为地独立发展，而从城市整体管理水平的提升出发，需要加强融合和互动交流。智慧城市应重点从服务当前提升城市管理能力和社会治理水平出发，从学科的深度来把脉智慧技术应用的设计，为智慧城市建设和运营提供扎实的视角和有效的应用引导。

二、城市管理学沿革与新特征

自20世纪50年代以来，城市管理学首先在美国起步，逐步形成了六大学派：方法学派、经验学派、行为学派、社会学派、决策学派、数量学派。城市管理有自然属性,也有社会属性;既要配置城市资源,也要调整城市社会关系。城市管理的基础理论主要包括：城市营销理论(经营城市理论)、城市竞争力理论、数字城市理论和生态城市管理理论等。相应的城市管理手段和方法主要包括：新公共管理、城市联盟、社区自治和精明增长等。

城市管理研究是城市科学研究中近年来迅速发展的新兴领域。我国城市管理学诞生于1985年，以中央党校出版社出版的理论著作—《城市管理学原理》为标志。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》指出改革是要建立一个以社会主义公有制为基础的有计划的商品经济。这必然带来城市的对内对外的全面开放，因此，城市管理成为需要发展与强化的重点城市学科。中国城市管理所面临的环境形势比以往任何一个时期都纷繁复杂。政治环境变化、科学技术进步、生活方式改变给全球以及我国的城市管理带来了新的机会和挑战。城市管理不仅指对城市基础设施，也包含了对城市经济、城市社会和城市环境等方面的综合管理。与此同时，在全球化进程中，城市的运行方式随着经济关系的演变而变化，城市管理必须面对急剧的市场竞争、资本的快速流动、不断分化的利益群体、紧张的公共财政、公民社会的崛起等重大问题。城市之间的竞争和城市内部众多行为主体之间的权力关系日益网络化，面对城市内部越来越突出的各种问题，城市政府如何转型和定位就成为城市管理的核心问题。城市管理为了处理城市问题，比如社会福利问题、老龄社会问题、独生子女教育问题、人口结构问题等。2000年5月，联合国人类住区中心发表了关于《健全的城市管理：规范框架》的宣言草案，旨在发起一个“健全的城市管理全球运动”。该框架引起了全球对城市问题及城市管理的重视，推动了城市管理理论和实践的发展与完善。

城市管理学研究的主要内容包括：探讨可持续城市管理理念、以人为本的城市管理模式与手段;引入新公共管理理论，探索城市经营模式;强调建立多元主体的城市管理模式;探索数字化城市管理的理论和实践。

目前我国专业城市管理人员或城市规划、城市策划等管理人员缺口至少达200多万。随着我国改革与城镇化进程加剧，为了解决城市管理中面对的层出不穷的难题，将会有越来越多的学者深入研究城市管理理论和内容，越来越多的社会关注也会更加的促进城市管理学的繁荣，城市管理学将会迎来一个繁荣发展的时期，城市管理的研究将与社会学、人口学、经济学等多学科领域结合紧密，城市管理学的理论体系将会发展完善，包括城市经济管理，城市社会管理、城市建设管理等多个分支。目前，城市管理学科缺乏独立完整的理论框架，可以说学科框架基本上是按照研究内容分块罗列，不成体系，缺乏理论逻辑。从城市管理的相关研究来看，从2001年之后关于城市管理的相关研究开始快速发展起来，到2007年达到峰值。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》为“十三五”时期城市管理工作提供了关键性支撑。

三、智慧城市服务城市管理的关键路径建议

根据我国城镇化和城市发展的现状与未来走向，我国城市管理发展的新需要，智慧城市促进城市管理研究与实践，可从如下五大重点方向进行考虑设计，以保障新型城镇化的健康发展和城市社会的稳定、繁荣。

3.1促进不同空间尺度的城市治理机制的形成与城市空间管理的融合

传统的城市管理被认为是政府的职责，政府是城市管理唯一的合法主体。起初，这种城市管理主体的单一性与城市功能的单一性相适应。但是随着城市发展面临着越来越多的挑战：经济全球化、急剧的市场竞争、资本的快速流动、不断分化的利益群体、紧张的公共财政、公民社会的崛起等。单一的管理主体已无法满足城市公众多元化的要求，传统的政府管理模式逐渐不能满足城市市民的需要。城市变化的不仅仅是城市的外观，城市的运行方式也随着经济关系的演变而变化。可以说，几乎生活的所有方面，旧的秩序正在瓦解或披上新的外衣。这些激烈的变化和挑战都刺激着人们对当代大城市的思考，构成了传统城市管理向城市治理变革的背景。

城市治理是在复杂的环境中，政府与非政府组织、城市公民共同参与城市管理的方式、过程和机制。它是对传统城市管理模式的变革与创新，是城市政府统治的现代发展形式。作为一种新的城市管理模式，它更强调主体多元化。主张为了彻底解决城市管理中的问题，不仅要求城市政府的管理方式和手段的巨大革新，而且要求非政府组织的充分发展和功能的提高，以及市民社会的广泛参与和公民民主意识的增强。与传统的城市管理相比，城市治理具有更高的工作效率，代表更广大公众的需求，增加城市福利、促进社会公平。因此，探索从传统城市管理向城市治理升级的路径是对当代城市管理学科发展提出的强烈诉求。

在逐步建立完善的城市治理体系中，发展不同空间尺度的城市治理机制具有深刻的时代意义。现代的城市已经不再是一个相对于农村的概念，必须针对城市区域自身的特点和存在的问题，建立不同空间尺度、不同运作形式的城市治理体制，多维度、多角度解决城市面临的问题，形成多元化的城市管制机制与模式，促进城市空间管理的融合，提升城市文明程度。

3.2 基于地理信息系统、物联网等网格化智慧城市管理体系的全面应用

发展高度信息化的智慧城市对城市的经济转型、居民生活方式变革、环境保护和社会管理具有重要的战略意义。随着全球化进程加速与信息技术的发展，建立数字化的城市管理体系已经成为一种必然的发展趋势。电子政务系统、信息化城市管理模式、网格化城市管理模式是未来城市管理数字化的主要发展方向。

从信息化城市管理模式(GBCP模式)向智慧化城市管理模式升级。将网格化作为基础，智慧城市管理体系是基于物联网、传感、感知世界，基于互联网、网络，将信息传递到各个部门当中，对数字城市的信息进行展现，向各个应用部门反馈这些信息。通过地理信息系统将人们日常生活的行为进行模式分析，获取可视化的位置信息，为智慧城市管理体系提供基础数据。应用智慧化城市管理系统，有助于实现管理的有序及社会的和谐，能够大大降低政府公共服务的成本，提升公共服务效率和水平。网格化精细化的城市管理实现了城市管理的流程再造，使城市管理由过去的粗放、被动、分散向高效、敏捷、系统转变，进一步强化了政府的社会管理和公共服务职能，为建立城市管理长效机制做出有益探索。

智慧城市管理体系需要能够对这些信息进行计算、管理，它是一个政府城市运作、管理和服务的平台，提高政府的信息利用水平和政策制定水平，促进城市信息资源的共享和开发利用。

3.3 智慧技术促进城市管理行政执法制度、运行模式、管理方法、执法机制创新

城市管理的价值取向应当该是让公众的生活更美好，城市管理模式的导向就应该是公众满意。坚持“以人为本”为宗旨，是城市管理的基本要求。面对现阶段城市管理出现的各种问题，从城市管理的行政执法制度出发，从运行模式、管理方法、执法机制等多方面出发，要转变意识，健全法制，明确划分部门职能，深化体制改革，实现从传统城市管理向多元化的城市治理转变。

推进我国城市“新公共管理”理论发展与实践创新，把效率、效益、效能作为改革的主导目标。强调建造一个提供优质服务并以顾客满意为导向的政府。“新公共管理”理论所体现出的高效导向推动了城市管理的市场化进程，向城市经营引导。城市经营是指城市政府通过市场机制对城市资源加以优化整合，促进城市的发展，提高城市的经济社会效益。与城市经营模式相匹配，在城市管理制度上我国学者也在对美国的“城市经理制”展开研究。与此同时，“城市经营”将成为今后一段时期内我国城市管理研究探索的主要模式之一，其发展也将有利于提升我国城市运行及管理效率。

3.4 基于智慧技术构建城市管理绩效评价体系与公众满意评测机制

城市管理工作已经深入城市生活各大领域，城市管理的绩效评价能否客观公正,将对城市的发展产生重大的影响，工作的绩效水平直接影响城市管理的能力与效率，应当以公众社会满意为导向，构建城市管理工作绩效评价体系与其方法学，并将公众满意程度作为评价的核心方面，使得城市管理工作向坚持以人为本的方向，模糊层次分析法、平衡计分、模糊综合评价[21]等均可以应用到城市管理绩效的考评研究中。

3.5 借鉴国外城市先进应急管理和反恐经验完善我国城市应急管理体系

城市安全和城市风险管理逐渐成为影响城市自组织体系代谢平衡的关键点。美国911恐怖袭击事件之后，政府和公众才逐渐认识到城市突发公共安全事件对于城市的冲击影响。此后发生的2003年SARS、2009年H1N1和近年来中国出现的区域性灰霾等为代表的公共卫生事件;2003年美加大规模停电、2011年日本福岛核泄漏和2013年中国青岛中石化黄潍输油管线输油管道破裂事故为代表的公共基础设施事件;2013年美国纽约、芝加哥、底特律等大约60座城市麦当劳、汉堡王等快餐连锁店外罢工为代表的公共服务事件等，均表明城市安全和城市风险管理必须成为城市管理学研究的重点。借鉴国外城市先进的应急管理经验，911恐怖事件之后，美国的城市应急和反恐能力得到质的提高，高密度住区[23]和地质灾害城市的应急对策。由于城市在人口、重要阶层和重要基础设施等方面的高度集聚性，成为城市恐怖主义的攻击重点，研究和部署城市反恐安全防范成为主动防御的主要路径。与此同时，通过国际间大城市现状应急管理体制的比较和基于国情的国内城市的比较，强化公众参与机制的引入，形成我国不同层次城市的风险管理理论和方法学，构建我国城市应急管理体系。

3.6 以智慧技术应用强化以“公众参与”等为特征的多元化共治格局的实现

主体多元化管理是提高城市管理水平的必然要求，同时也是城市多元主体通过参与影响公共决策，表达自身利益诉求的过程。强调城市管理主体的多元化，是要综合运用国家机制与政府组织、市场机制与营利组织、社会机制与公众组织三套有利于城市健康发展的城市管理工具，构建一种全民参与的现代城市管理体制。

作为城市管理的主要研究方向之一，参与式城市治理提出了在城市管理过程中政府、企业和社会组织之间在不同领域里相互合作和互动的关系。参与式城市治理框架的建立，有助于城市管理事务的有效解决，有助于提升政府治理能力，有助于城市的健康发展。全过程参与机制的建立有利于社会各方面的共同合作，为社会相关利益群体表达意志提供了稳定的制度平台，有利于充分实现政府与社会的沟通，增强社会对城市的认同感，能够为城市的健康和谐发展奠定稳固的社会基础。

四、城市社会学沿革与新特征

作为城市科学和社会学的一个重要分支学科。它以人类聚居都市这一社会现象作为研究对象，应用社会学的理论和方法，研究城市社会生活、社会关系、社会问题以及城市规模、社会结构、社区组织、城市社会发展规律等问题。城市社会学的研究必须和城市经济学、城市地理学、社会心理学、政治学、伦理学和法学等结合。

美国芝加哥大学社会学家罗伯特-帕克(R. Park)是城市社会学的奠基人。他于1916年出版的《城市：对都市环境中人类行为之考察的建议》，以及1925-1926年他和伯吉斯-麦肯齐(P. Macerge)合编的《都市》和《都市社会》等著作，奠定了西方城市社会学的基础。1982年由美国威奇塔大学的约翰•W•巴杜(John•W•Bardo)和约翰•J•哈特曼(John•J•Hartman)合写的《城市社会学》，全面系统地阐述了美国城市社会学的基本观点。中心商务区(CBD，Central Business District)的概念最早就是由城市社会学的美国芝加哥学派代表人物Burgess于1923年提出。

西方社会学传入中国后，中国社会学家在众多的理论中选择了以芝加哥学派的理论为指导，以“社区研究”方法实践中国社会学的本土化目标。吴景超的《都市社会学》与邱致中的《都市社会学原理》是社会学中国化进程中代表著作。

我国上世纪80年代，广州市的城市社会问题首先得到系统的研究(颂扬1982)，中外城市社会学界学术交流增多，于光远同志在上海市社会学学会1981年年会上，呼吁我国要开展城市社会学的研究工作，他指出“城市是一个经济、文化、政治中心。它对整个国家，至少对整个地区是一个中心，它的发展对整个社会的发展有很大的影响。但光搞城市建设不够，还有社会问题。你到郊区去，第一个问题不是生活不便而是教育水平不高，没有好的学校，总之搞城市计划光搞建设不考虑社会问题不”。1983年，上海市社会学会成立了城市社会学研究组，逐渐形成了中国特色的城市社会学。

李强等人结合对北京城市生活的调查，从城市社会学的理论不断探索总结。以为我国城市社会学领域较为有影响的七个理论流派(1)传统城市生态学派：重于“生态”，将城市社会视为一个生命网;(2)社会文化生态学派：突出文化、价值观的重要作用;(3)新正统生态派：更突出生态因素，文化现象并不在人类生态领域之外;(4)城市规划界的生态城市思想：城市与自然相平衡;(5)城市社会活动形式理论：对比城市和农村在社会关系、人际交往等方面的差异;(6)城市政治经济学派：强调政治经济因素对于城市的重要影响和作用;(7)城市空间结构理论：同心圆、扇形和多核心模型。

当前，我国城市社会学的应重点考虑：(1)城市的社会历史，包括城市的兴起与发展，城市的社会职能，城市发展的社会规律等;(2)城市的社会结构，包括城市的区位结构、人口结构、职业结构和组织结构等;(3)城市的社会功能，包括城市的政治功能、生产功能、文化教育功能、生活功能等;(4)城市的社会问题，包括城市的住宅问题、交通问题、环境问题、人口问题、就业问题、犯罪问题;(5)城市的社会管理，包括制定科学的发展计划以及各方面的合理制度等。

五、智慧城市服务社会治理的关键路径建议

根据我国城镇化和城市发展的现状与未来走向，面向我国城市社会发展的新需要，智慧城市服务城市社会学应从以下五方面予以思考定位，以保障新型城镇化的健康发展和城市社会的稳定、繁荣。

5.1基于智慧技术研究社会转型期城市社会问题防范与解决，促进社会稳定

通过运用社会学的理论和方法，对中国城市发展的历史、现状进行研究，探索中国城市发展的未来，避免重复其他早发国家在城市化过程中所犯过的种种错误，解决在社会转型过程中出现的一些突出的社会问题，使我国城市走上理性化发展的道路，有助于实现城市的稳定。

5.2基于智慧技术构建外来(流动)人口城市社会认同融入理论及其实现路径

城市社会印象是外来人员对城市认同感的体现。城镇化进程中和城乡发展的一体化，使得人口的流动性显著增强。外来人员城市社会认同感主要集中在经济发展、居民素质、文化底蕴、生态环境等四个方面，籍贯、城市居住时间、职业身份、性别影响着外来人员城市社会认同感。国外学者于上世纪80年代就从社会心理学的角度来尝试研究控制城市增长和维持生活质量的路径。从城市社会学和认同心理学理论来看。外来人员城市社会认同感关系到城市社会的稳定、和谐与发展，需要社会各界的关注。

5.3基于大数据平台研究城市权力空间结构与居民社会关系响应机制与调控方法

社会的现代性的发生和发展，需要经过无数个单元的社会空间的生产与再生产，本身呈现了一种现代性的实际进程。空间是社会的产物，空间与社会相互交织、相互塑造。空间形态演变的背后有着深刻的社会动因，与此同时，流动人口对社会空间转型的影响。新都市社会学可能成为空间概念与城市社会学结合后，产生的新兴研究焦点。

5.4基于智慧技术研究城市用地性质的社会学评估与不同稳态的社会城市用地结构

城市化中一个被长期忽视的问题：城市中没有经济社会价值的区域，存在“零价值区”、“负价值区”、“城市失用地”和城市“孤岛”，为了提高城市用地的社会学价值，应当综合考虑从社会学角度评估城市用地，并构建基于稳态社会理论的城市用地结构，使土地城镇化与社会稳态协调同步。

5.5 基于智慧技术建立与城市化进程相适应的城市社会现代性及其衰败预警机制

城市化与城市现代化的发展存在着“解构”与“结构”的双重嬗变，通过中国城市化进程的分析就能看出典型的“系统解构”和“系统结构”的双重不适应问题。城市化在改变着中国，以往的社会存在被“解构”的同时，亦表现为某些落后的社会传统和新社会存在被“结构化”和“固化”的现象，某些新的社会要素虽然以新的面貌出现，但却是传统落后文化的翻版，一出现则成为社会进步的桎梏。当代中国出现的形形色色的社会问题，虽然不完全与城市化进程有关，但是，却与城市缺乏现代性的建构有关。社会发展阶段性目的之一必然包涵社会现代性的建构。

六、“十三五”智慧城市提质增效的八个关键路径

伴随深度城镇化发展的需要，结合经济新常态的特征，特别是尊重城市发展的规律，城市管理和社会治理，必将成为我国城镇化中后期的重要领域。智慧城市的建设应当从服务城镇化的规律出发，做好技术研发定位、需求设计和应用实践，如此才能够为新型智慧城市的实现提供有效模式参考。面向“十三五”，从八大策略出发打造具有中国特色的升级版智慧城市群。考虑在不同建筑气候区、不同城市(群)规模(特大城市、中小城市和小城镇)、不同片区类型(新城建设、旧城更新)和不同城市区位(内陆、滨水、交通枢纽)等，开展智慧应用技术研发和试点示范。

6.1行业智库先行，建立长效机制，牵引交流合作

在智慧城市领域，与欧盟等其他国家和地区相比，我国智慧城市行业智库尚未形成。智慧城市作为融合了城镇化、工业化和信息化的创新体，从理论基础、技术研发和创新实践都处于萌芽阶段，不是单项技术、管理和政策创新，而是系统性、多学科和综合性的集成解决方案。加强知识创新传播，有助于加快与城市发展节奏与需求的对接，形成有效的“问题-目标-对策-方案-验证”闭环回路。智慧城市行业主体应加快促进行业间的交流，提高频度、广度、深度和热度;围绕智慧城市探索形成新的机制和模式，依托行业交流的内涵建设，服务于公私部门间智慧城市资源的对接。

6.2智慧产城融合，形成规模效应，构建经济引擎

结合我国新城进程中的教训，城区或园区的开发务必要有产业的导入，即便是居住型的片区开发，也需要扭转传统房地产开发项目的粗放思路，要从城市运营和服务出发，构建楼宇体系下的生态智慧服务产业体系。智慧城市建设应当注重智慧产业的开发和导入，在新城开发和旧城更新中，坚持产城融合的理念和实践思维。部分试点城市对智慧产业的思考和开发较为有限，强调构建数据库、平台、网络等较多，但从城市规划、城市经营和城市经济等角度着眼不足。智慧城市的构建，应定位为智慧型战略新型产业的培育和有机生长绿色低碳城市形态的合体。依托自主创新示范区、高新区、经开区、软件园、服务外包园、职教城、新城(区)和内城重点商圈、居住区和城市更新单元等，设计与智慧城市需求相适应的产业定位，编制有效的智慧城市产业专项规划和招商导则。将智慧城市作为经济引擎来打造，才可能避免智慧城市创建流于表面、成效不足和缺乏市场活力。

当前地方智慧城市实践，多从城市尺度和单项应用展开，部分信息化程度高和起步早的城市已经初见成效，智慧城市的数据消费具有潜在市场，但仍然主要依靠政府财政投入或政府融资平台。缩小空间尺度、模块化、单元化、精品化和系统化构建智慧城市生态体系，有利于实现城市运营高度的智慧化和数据的广泛交集、互动，特别是高价值量的信息消费。因此，将智慧城市建设纳入到城市总体规划，并从城市经济角度将其作为开发模式应用到城市重点地区的规划建设，将更加有助于智慧城市实践出新模式、新解决方案，并产生传统开发模式无法达到的成效。集合有限的财政资金，有效引导社会资本的参与，依靠规模经济来打造智慧城市建设亮点，再带动城市整体智慧化建设模式的展开。

6.3多元金融组合，配套政策激励，夯实合作根基

自国家施行智慧城市试点示范以来，公私合营(PPP)模式下的智慧城市合作模式已经在地方展开(上海、宁夏银川、重庆永川、安徽淮南、安徽淮北、山东诸城等)。从全市整体创建来分析，结合创建任务要求，总投资在几十亿元到上百亿元。与城市地方财政收入相比，特别是在地方债务风险控制的背景下，地方城市创建智慧城市的资金保障存在短板。智慧城市建设包括公共性产品和盈利性产品，政府在优先保障公共性产品服务购买的前提下，设计配套政策激励金融业和投资界等参与盈利性产品的投资，如互联网金融、PPP融资模式等。

智慧城市由于集成了城镇化、工业化和信息化三化领域的政策设计和实践创新，均为智慧城市融资提供了思路和跨界设计的可能。参与智慧城市基础设施建设和运营，有来自于消费群体的中长期稳定收益，属于稳健和安全型的投资行为，引导私营资本的注入，不仅有利于私营投资者得到可持续的稳定收益，而且可有效降低在虚拟资本市场的过度投机。伴随城镇化的进程、世界经济的不确定性和我国房地产业节奏的放缓，土地财政已经显现出政策优势不足，在存量建设用地上交易未来的信息消费接口和应用权限将在微观经济上有无限可挖掘的空间。建设用地的实物型使用权消费复合上、用地空间上的虚拟型接入权消费，衍生出的网格化的综合服务将可能催生出新的经济业态–第三产业中的智慧产业。资本的有效注入和合理流通，需要配套政策予以监管，防范资本的风险并维护投资主体的合法权益。

6.4深化部际合作，推行国际试点，构建创新引擎

智慧城市推进，应当反映到城市规划、建设、管理和服务的智慧化上，并在服务中培育出新产业，提供就业机会。我国已经形成了涵盖八部委的智慧城市部际间合作的机制，地方城市推进智慧城市的主要政策均通过市政府或市政府办公厅来发布，国家和地方对智慧城市工作系统性和协同改革创新的必要性有良好的认知。结合我国推进智慧城市的发展战略，应加强既有数据的集成共享、建立有效的知识学习、经验总结和模式开发的工作机制，特别是要加强部际间协作。城市片区级试点示范，融合多个职能部门，在部际层面形成协作机制，有助于推进地方的试点工作。公共卫生、医疗教育、旅游休闲和全民健身等公共服务性部门和行业，同期也在智慧医疗、智慧教育、智慧旅游和智慧体育等领域开展探索。智慧城市建设的要义之一，就是要解决信息孤岛的问题，围绕市民的多元化、非线性行为数据的交集才能够反演和解析人群的社会行为和经济活动。双边在智慧城市领域的合作，宜改变以往单个部门或行业之间的对接，为实现平台型经济发育提供顶层机制窗口;我国智慧城市部际间协调机制的开放程度宜加快，如当前推行的科研体制改革，要提高信息共享水平、提高原始性、原创性的智慧城市创新能力，降低重复低水平建设，在评估数据安全性的前提下，合理开放对公众的数据接口，促进服务型、消费型智慧产品的设计和应用。

6.5支持市场主体，合理开放领域，促进信息消费

智慧城市产业涉及的市场主体包括“三化”涉及的企业，市场主体参与智慧城市建设的实力较强，但目前市场主体、参与的领域和空间有待逐步开放，而针对国际合作型的智慧城市项目开发，更加面临数据和信息安全方面的考虑而制约合作的广度和深度。我国在安防领域已经有良好的基础，在信息安全方面也开展了能力建设，当前的智慧城市建设，面向的主体主要是城市政府、城市居民和城市消费，因此，合理、有条件开放与公众消费相关的领域(如民用建筑、交通、旅游、医疗和教育等)，让市场主体有效参与，能够促进智慧城市应用型消费服务的成型。目前，全球已有10多个国家拥有开放政府数据的门户网站。在澳大利亚、加拿大、爱沙尼亚、挪威、英国、美国和新西兰都设有开放政府数据部门，很多国家的政府部门正在通过互联网的力量，包括社交媒体，来提高公民的参与国家治理的力量并在重建政治领导人和公民之间的社会契约。经验表明，开放程度越高信息安全防护越有保障，从市场角度出发，开放和安防是有机互动的。智慧城市依托信息化，有效解决了物理空间的阻隔;现代工业化有效促进了技术手段的高度发达;新型城镇化让城市居民更好地体验和享受到现代城市文明的成效。与市民紧密相关领域的适度开放，有助于市场主体将应用理念和技术路径得到实践，有利于催生新型消费方式，同时对政府简政放权和国企改革提供启示。当前的政策设计应更加积极和主动，部分城市主动通过负面清单等方式，提升政府效能，让市场主体有更主动的空间参与创新创业。

6.6兼顾战略民生，开发适宜方案，实现智慧应用

我国在实施城镇群、一带一路等区域性发展战略的同时，应聚焦大城市病(交通拥堵、城市灰霾、内涝洪灾)等民生问题;在实现智慧共享的同时，解决信息不对称，也是当前面临的关键性症结，资源整合难度大。因此，应注重信息公开和资源整合，让更多的主体能够低综合成本地参与到智慧城市项目合作中。针对政府投资性项目，将可以对外开放的领域和项目，向平台发布，支持和鼓励中外各合作方共同参与开发。与此同时，试点示范区的开发，需要集成的有效方案，不能简单地等同于技术推介和产品营销，应形成有效的综合解决方案，服务于试点示范区域，针对不同开发主体需要，设计不同深度和广度的综合方案(包括规划设计、施工运营、投资模式和收益分配等)，并有效地考虑技术经济成本。构建有弹性和风险可控的一揽子决策工具。

与此同时，发挥国际合作的优势，着力从商贸合作和投资项目出发，在试点示范区域引进或合资建设中外企业群、孵化器和综合服务设施，必须有良好的产业配套，才可能长期争取到国外政企的持续性关注和扶持，将项目试点做成多期，不断孵化培育，以致争取成为有效的国际合作样板。试点示范开发应坚持技术经济分析，从片区总体把握增量成本和适宜技术的应用，建立增量成本可控、经济性、宜居宜业性相统一的智慧城市示范区，并致力于构建市场层面可持续的复制模式、成本层面业主接受的销售模式。例如：2009年9月，美国爱荷华州迪比克市利用物联网技术，将城市所有资源和信息消费数字化连通，通过监测、分析和整合，进而智能化地响应市民的需求并降低城市的能耗和成本，提高了迪比克市的宜居水平和经济活力。

6.7锁定关键领域，实现重大突破，改善城镇功能

全球城市面临的挑战日趋深刻，中国城市问题突出表现在水资源短缺、空气质量下降、交通拥堵严重、能源供给转型、生态环境脆弱、城市内涝、公共卫生负担沉重和建筑更新等，快速城镇化进程和失当的城市政策，使得上述问题互相交织，深刻影响着城市的可持续性。智慧城市应本着“一城一策”的原则，重点聚焦关键领域，而不是起步就求全、求大，充分研判资金筹措水平、政策支持力度和技术支撑能力等;坚持平台思维和开放思维，在城市局部关键领域搭建开放式接口，为所聚焦领域的智慧化二次开放和系统性整合提供条件。如交通，运用智慧技术，努力在示范区范围内根治交通拥堵，形成重大突破，催生能为我国其他城市效仿的综合解决方案，从根本改善城镇功能，提高城市的宜居性。

6.8服务全球治理，构建智慧网络，增强城市韧性

我国是全球治理的重要力量，大中城市扮演核心角色。截至2014年底，我国超特大城市约16座，经济规模和人口总量均在区域发展中成为决定性力量，尤其是人口千万以上的6座超大城市，它们在“十三五”期间，从区域走向世界，建设全球城市的基础已经初步形成。依托智慧产业的构建，来促进我国超大城市成为全球城市，并深度参与全球城市治理，同时提高我国城市对外交往水平和全球政策研究、制定和实施的水平，并进而辐射带动周边城镇群的发展，形成智慧型的大都市连绵区，例如：广东省在全国率先提出构建珠三角智慧城市群的建设目标和行动方案。增强我国城市智慧化发展能力和提升国际化开放水平的同时，应深刻认识我国城市建设和运营质量存在的脆弱性问题，如城市内涝和适应气候变化的能力等。因此，增强城市韧性、提高城市应对风险冲击的弹性，建设符合中国国情和城镇化发展需要的平安城市，为增强城市韧性提供了最根本的保障，而城市经济、内涝水患、热岛效应和卫生疫情等，将成为智慧城市韧性建设的重点。

2016年，是“十三五”的开局之年，也是加强和完善智慧城市建设体系的中枢年份，是吹响全面建成“一批特色鲜明的智慧城市”冲锋号的元年。为了有效引导智慧城市的发展导向，切实服务于城市治理和民生福祉的提升，应当坚持，在知识理论方面充分跨界整合、注重协作协同和创新，围绕城市总体发展目标、城市问题等：(1)构建起全面引领智慧城市行业协同高效发展的多元化科学咨询体系与沟通机制;(2)编制好有城市思维、激情和生命的智慧城市规划与顶层设计;(3)建设好操作性强、成本适宜的智慧城市及其建筑的建设指南，为智慧城市能力建设提供准确的开放式参考平台和创新基石。由此，通过建设一批特色鲜明的智慧城市样板，变策划、争取项目，为真正的“传经送宝”，将政府理念有效落地为实际行动;将信息化有效地升级为智慧化;进而促进城市智慧化建设不偏离城市的本质规律、市民的基础诉求。

作者简介：徐振强，中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任，副研究员，博士。住房和城乡建设部“十三五”科技战略规划“智慧城市”编写组成员，新华网智慧城市专家库成员、瞭望智库特约研究员。研究方向：智慧城市、低碳生态城市、海绵城市和国际合作等。近三年来，先后主持(参与)城市研究与规划项目近17项(国际合作4项、部委级3项、北京市折子工程1项等)，参与住房和城乡建设部、科技部、中国科协、中关村管委会、深圳市规划和国土委员会、青岛高新区管委会、东莞生态园管委会和方兴地产等单位的研究与咨询项目。近五年来，参与三部著作的编写工作，作为编写组第一负责人编纂《中国城市规划发展报告(2014-2015)》的编纂工作;在《城市发展研究》、《城市规划学刊》和《北京规划建设》等发表学术文章72篇(其中SCI论文16篇;中文文章总下载量近20,000次，累计被引超过130次)，获第四届钱学森城市金奖的优秀奖，获“深圳市第十六届优秀城乡规划设计二等奖”。